英国早在16世纪就有了针对贫穷、流浪等问题的社会立法，1601年汇集为济贫法，但只有20世纪初的大批社会立法才真正奠定了现代“福利国家”的基础。本文择其历史长河中的这一重要转折点，对该时期的社会立法及相关改革作一探讨，以期加深对现代英国的认识，并给后发展国家一些有益的启示。
    一、20世纪初社会立法的背景
    19世纪末20世纪初，英国的社会问题相对突出。贫富悬殊、社会不公正随处可见。如何解决以贫困为主的社会问题成为英国政治的一个主题。当时的经济状况、政治民主、国际环境及社会思潮使得社会立法成为可能。
    （一）经济状况与社会贫困 众所周知，19世纪70年代以后，英帝国出现相对衰落趋势。经济增长速度由此前的一路领先变为渐次退后。1870-1913年间，国民生产总值的增长率，英国为2.1%，美国4.3%，德国2.9%。①英国工业在世界工业总产值中的比重，由1870年的32%下降到1913年的14%；同时期在世界贸易中的份额也从22%降至15%。②经济增长速度的减慢既是英国资本主义经过原始积累，进入相对稳定发展阶段的必然结果，也是其世界工业垄断地位的丧失与国际竞争日益加剧所致。始于70年代的经济危机断断续续延续到90年代。发展速度的减慢与经济危机的冲击使原来靠经济的高速增长自发调节、融和社会不适的能力降低了。贫困问题在这个时期突出起来，社会不稳定加剧，出于对帝国命运的担忧与对社会下层的同情，一批中产阶级知识分子纷纷深入贫民区，进行认真细致的社会调查。查尔斯·布思于1889年发表《伦敦人民的生活与劳动》，指出伦敦地区约有30%的人生活在贫困线以下。西波姆·朗特里于1901年出版《贫困：一个城镇生活的研究》，证明约克郡约有28%的人生活在贫困中。调查报告深刻地揭示了贫穷在这个国家里的广度与深度，在英国社会上起到了震聋发聩的作用。英帝国的衰落只是就发展速度落后于美、德等国而言。但仅以速度这一项指标不能衡量一个国家的真实财富。英国经过长期的领先与积累，到19世纪末，按人均国民生产值计算，依然是世界上最富有的国家。因此，贫困的大量存在犹若国耻。当然，经济发展水平决定了这一时期的贫困与在资本主义早期的贫困有量与质的不同。首先，贫困者在总人口中的比例下降了。据1894年的一次官方调查，当时受救济的人数可能与50年前一样多。③而大不列颠的人口从1850年的20.9百万增加到1990年的36.9百万。④因此，贫困者在总人口中所占比例下降近一倍。其次，贫困的标准改变了。布思统计中的绝大多数贫困者是与收入较稳定的熟练工人的生活相比处于贫困状态，具体为周工资一镑以下，并非赤贫。此外，熟练工人的实际工资在19世纪末虽有明显提高，⑤但与中产阶级与资产阶级的飞黄腾达相比，被剥夺与被统治的感觉和事实更明显了，意识到自己也处于相对贫困中。因此，贫困问题在这时变得突出，并非意味着贫困较以往更为严重，而是由于人们对贫困和不平等的认识加深了。
    （二）民主改革与政治倾向 19世纪英国三次议会改革使其政治民主日益扩大，从而推动了文化教育的普及。选举权的获得和受教育机会的增加，工人阶级更加意识到经济的不平等。从80年代起，工人阶级第一次作为一个整体行动起来，为真正平等的经济、政治及社会利益而共同奋斗。始于80年代末的新工会运动，组织了庞大的非熟练工人的罢工斗争，极大地扩充了工人运动的基础。1893年，独立工党宣告成立。其思想依据是：现存的两大政党都是为资产阶级服务，工人阶级应该有自己独立的政党在政府里为自己说话。这比以前单纯依靠自由党左翼进行社会改良的思想前进了一大步。独立工党受当时费边社影响极大。其宗旨就是代表劳工赢得一个合理公正的机会，消除在资本主义制度下的贫困问题，“采取集体行动消除可以防止的人类疾苦和生命浪费，并且尽可能采取一切办法保证人人从少到老都有公平的机会，能够过上温饱而愉快的生活”。⑥1900年，有工会以及各社会主义团体参加的工人代表委员会（1906年改称工党）成立，它提出的竞选纲领几乎囊括了随后改革的所有内容。日益高涨的工人独立运动使统治阶级两大政党充分体会到了来自下层的威胁。当政者日益认识到关心社会下层即是对自己长远利益的关注。因为社会下层的生活状况及社会的态度最终决定英国的前途。因此，从19世纪70、80年代起，两党就竞相改革，迎合选民。保守党迪斯累里1875年竞选时许诺，无论他在野还是执政，一切措施和目的都是要改善人们的生活条件。⑦其要员伦道夫·丘吉尔于1883年讲道：“保守党的绝大多数是由工匠和劳工阶级组成的，……保守党在赢得工人阶级信任之前将无法发挥作用。”⑧保守党把改善劳工生活状况看作自己合法执政的基础之一。
    19世纪末长期在野的自由党从失败中认识到了放任自由原则的失误。英国历史学家大卫·鲍威尔认为，自由主义政治史在1886年（自由党发生分裂，引者加）以后考虑的是互为关联的两件事，即寻求一个强有力的立足点使自由党维持其在格莱斯顿以后的地位，与经济利益日益强大的劳工建立联系。‘社会改革’即是关键联结点。……这种认识使自由党从放任自由向国家干预进行社会改革的新自由主义转化”。⑨鲍威尔对自由党思想转变的背景及动机的分析可谓精辟！旧的原则不再适合了。新自由主义就是适当地纠正旧自由主义任经济绝对自由发展的做法，努力改善大多数人的生活状况，“以扩大那些没有国家的帮助就不能保护自己的人的自由”。⑩无论是出于政治斗争的策略，还是基于国家长治久安的考虑，形势的发展已经使统治阶级不能再无视下层人民的利益而一意孤行。来自下层的反抗与上层认识上的转变为20世纪初的社会改革准备了政治条件。