在西周王朝官制结构当中，大宰是总理朝政的最高长官。在周初，武王崩、成王年少的情况下，周公就是以大宰的身分摄政称王的。〔1〕
    但是周公致政成王以后，出现了“分陕而治”的局面，周公居守东都洛邑，召公居守西都镐京，二公共辅成王，治理天下，有所谓东西“二伯”之说。这种情况当如何作解，需要我们进一步认识。
    首先，我们应当明确地指出，“分陕而治”是周初特定历史条件下形成的政治体制。
    本来周公营成周即洛邑，是实现武王留下来的遗愿。现有的资料表明〔2〕，武王出于巩固政权的考虑， 亲自选定洛邑作为统治四方的中心，就是要准备迁都于洛邑，所以，《左传》桓公二年说：“武王克商，迁九鼎于雒邑”，其用意是很清楚的。
    东都洛邑建成以后，由谁来居洛治理，是亟待解决的大问题。周公召公都希望成王能够居洛主持国政，统治天下，而成王则鉴于天下初定，民心不服的实际情况，认为只有周公居洛，才能威服东方，安抚民心，况且“四方迪乱未定，于宗礼亦未定敉”，也只有“公功迪将其后，监我士、师、工”，才能“诞保文武受民，乱为四辅”。〔3〕“四辅”，就是辅佐四方之意，在当时看来，也主要是指东方而言，据学者们研究，“商人在东方之潜蓄势力甚大”，〔4〕周人对这一带的真正征服，还是在周公还政成王以后，又经过多年大肆挞伐，才彻底解决。〔5〕
    因此，成王恳请周公留后，即《尚书·洛诰》篇中所说：
    “公！予小子其退，即辟于周，命公后。”这句话，与下文所言：“公定，予往已”，意思相同。“公定”，就是“命公后”，即命周公留后于洛邑，伪孔传把“命公后”理解为“命立公后”，〔6〕孔疏又进一步发挥谓：“当命公后， 立公之世子为国君”，〔7〕纯属妄说。“予往已”，“往”，谓返镐京， 即指“予小子其退，即辟于周”。大概自是以后，成王就回西都镐京亲政，由召公辅佐；东都洛邑方面，则由周公留后，辅佐治理，从而形成了周召二公“分陕而治”的政治体制。
    在这种政治体制之下，周召二公分别主管东西都政务，因而也就有了“东伯”和“西伯”之称。但是，严格地说来，“东伯”和“西伯”之称，并不等于官职，他们的正式官职，仍然是大宰和大保。
    关于召公为大保，文献有证，金文有据，自不待言，而周公为大宰，还须进一步讨论，予以说明。
    根据《尚书·洛诰》篇的记载，我们认为，从周公还政成王前后的情况来看，周公曰：“予齐百工，伻从王于周”， 伪孔传谓：“我整齐百官，使从王于周行其礼典”，〔8〕尔后， 成王又命公曰：“监我士、师、工”，这个“士、师、工”，当然也就是周公所说：“予旦以多子越御事”，即指众卿及大夫而言〔9〕， 似周公仍官复大宰之职，则无问题。
    再从《尚书·君奭》篇来看，周公究竟为何而作，今古文家看法歧异〔10〕，孙氏以为“编篇在《多士》之后，疑非践作时矣”〔11〕，应该说是比较公允的。那么，召公所不悦，当是周公“功配文、武，不宜复列在臣位”，〔12〕这个“臣位”是什么？自然就是大宰无疑，所以，《后汉书·申屠刚传》注云：“言周公既还政成王，宜其自退，今复为相，故不说也”，亦可为佐证。
    正因为如此，在《尚书·君奭》篇中，周公才能反复地告勉召公，要同舟共济，共辅成王。周公说：
    今在予小子旦，若游大川，予往暨汝爽其济。小子同未，在位诞无我责。收罔勖不及，耇造德不降；我则鸣鸟不闻，矧曰其有能格？”又说：
    “前人敷乃心，乃悉命汝，作汝民极。曰：‘汝明勖偶王，在亶。乘兹大命，惟文王德丕承，无疆之恤。’”再三强调“予惟曰襄我二人”，“在时二人”，“惟时二人弗戡”，要求众卿及大夫们，“笃棐时二人”， 古文献上有所谓“召公为保，周公为师，东伐淮夷，残奄”〔13〕，或“召公为保，周公为师，相成王为左右”〔14〕，当属这段史实。“召公为保”，可谓三公之一，“周公为师”，旧谓“成王即位，周公为太傅，迁太师”〔15〕，是周公亦由三公之职出任大宰，即“上公九命为伯”，师古云：“伯，长也。”〔16〕