1874年1月20日英国海峡殖民地总督安德鲁·克拉克（AndrewClake）在马来半岛霹雳沿海的邦咯岛（Pangkor Island ），召集霹雳境内的各酋长以及在当地开采锡矿的各华人私会党首领，签订了一项名义上旨在调停霹雳王室纠纷的条约，史称“邦咯条约”。然而，这一条约的签订，实质上是英国对马来半岛各土邦的内部事务从消极的“不干涉”政策转向积极的干涉政策所采取的首要步骤，揭开了英国殖民者逐步吞并马来半岛各土邦的序幕。
    一、“邦咯条约”产生的历史背景
    英国在马来半岛地区的殖民统治历史始于1786年8月11 日莱特上尉以武力占领槟榔屿。（注：[英]G·E·霍尔著，中山大学东南亚历史研究所译：《东南亚史》下册，商务印书馆1982年版， 第589 页。 ）1819年莱佛士占领了新加坡，1824年英、荷双方签订条约，英国人又占据了马来半岛上的马六甲。1826年，英国人将槟榔屿、马六甲及新加坡合并，成立海峡殖民地，使之成为英属印度的第四省。1830年，海峡殖民地由省治降为府治，隶属于英属印度的孟加拉省。尽管到1858年随着东印度公司的撤销，海峡殖民地自动地移交由英国的印度事务部管辖，但这种变动和过去并没有什么不同之处。
    在海峡殖民地隶属于东印度公司政府的管辖期间，英国人对马来半岛各土邦的当地事务基本上采取一种“不干涉政策”。其实，这种所谓的“不干涉政策”，并非真正地不去干涉马来土邦的事务，而是通过间接的手段来控制马来各土邦的政治和经济。当然，相对这一时期英国人为打开中国的门户所发动的侵略战争以及其在印度的殖民扩张而言，英国人在马来亚的活动显得有些微不足道。也正是由于这一时期英国人将其殖民侵略和扩张的重心放在中国和印度，故而尽量避免干涉马来各邦的事务，以免陷入马来各土邦内部事务纷争的漩涡。
    1867年海峡殖民地由英国印度事务部改隶英国殖民事务部管辖，此时的英国已完成产业革命，进入资本主义工业化时期。新兴工商业资本家成为左右当时英国政坛的主导力量，他们所注重的已不仅仅是通商口岸和商品销售市场。资本主义机器大工业生产的发展，客观上迫切需要更为广阔的原料生产基地和向海外输出剩余资本。因此，进一步拓展海外殖民地，扩大原料的生产和供应基地，这是当时英国政府决定改变其“不干涉”政策的主要因素之一。
    促使英国政府改变其以往的“不干涉”政策的另一个重要因素，是当时西方殖民主义列强对殖民地的争夺更加激烈。1869年苏伊士运河的开通，西方殖民主义列强加紧了对东方进行殖民扩张的进程。以往西方殖民列强在东方所重视的是中国、缅甸、暹罗、印度支那及印度尼西亚等土地肥沃、人口众多，具有广阔原料生产基地和巨大市场潜力的大片地区，但到19世纪70年代以后，这些地区基本上已被瓜分完毕。因此，面积虽不大，但却拥有丰富自然资源的马来半岛地区，很快成为西方殖民列强重视的焦点。荷兰、法国、俄国都曾先后派遣使者到马来半岛与一些土邦的统治者进行接触，企图建立商贸关系和政治关系。这些无不极大地刺激着英国人决定对马来各邦采取积极的干涉政策，以免损害英国在马来半岛的既得利益。
    19世纪中叶以来马来半岛锡矿业的迅猛发展也同样极大地推动了英国人对马来亚事务采取积极的干涉政策。马来半岛虽早在好几个世纪以前就有了锡矿开采，但直到19世纪中叶以前，其规模和产量都很小，还不足以引起英国殖民者的特别兴趣。然而，19世纪中叶以后，由于新矿区的陆续发现，华人矿工的大量涌入和开采，马来亚的锡矿生产有了惊人的发展。锡矿业的迅速发展，及其所获取的可观利润，使得英国人不得不重新评估马来半岛的经济价值。英国本土工业革命的发展，对锡矿的需求量也有增无减，为此，英国在1853年就取消了锡矿的进口税。（注：余定邦：《东南亚近代史》，贵州人民出版社1996年版，第217页。）1860年以后，马来亚已逐渐取代澳大利亚，成为英国进口锡矿的主要来源。（注：黄麟根：《1914年前的马来亚锡矿业》（Wong Lin Ken,The Malaya Tin Industry to 1914），亚利桑那大学出版社1965年版，第17页。）这一切，均是促使英国人改变其“不干涉”政策的强大动力。
    19世纪中叶以来马来半岛锡矿业的迅猛发展，带动了大批华人移民的涌入，直接地促进了当地经济的发展和繁荣，从而凸显马来半岛的经济地位及其开发前景。然而，也正是由于锡矿业的迅速发展所带来的巨大的财富和利润，一方面加剧了马来酋长们之间为政治经济权益而进行的激烈争夺，另一方面也触发了从事锡矿开采的各华人帮派之间为夺取采矿权而展开的帮派纷争。这种情形在当时霹雳、森美兰以及雪兰莪等出产锡矿的马来各邦均有不同程度的发生，并且有蔓延和扩大的趋势，正在或者已经威胁到了英国人在海峡殖民地的商业利益，这就为英国人对马来亚事务采取干涉政策提供了机会和借口。当时霹雳境内华人私会党在拿律矿区旷日持久的武装械斗，以及霹雳的马来酋长们为争夺王位所发生的内讧，成为英国人开始实施其积极的干涉政策的突破口。
    拿律原本是位于霹雳河流域的一个人烟稀少的沼泽地带，自1848年该地发现了蕴藏量丰富的锡矿之后，不断有来自槟榔屿的华人矿工涌入矿区进行开采。当时拿律分为两个采矿区，其一为吉连包，归海山公司党人开采；其二为金门顶，又名新吉连，归义兴会党人开采。这两个华人私会党由于帮派不同，彼此间互不相容。义兴会即义兴三合会，又称天地会，为粤籍四邑人的组织，总部设于槟榔屿；海山公司又称大伯公会，为闽南五县人的组织，总部亦设在槟城。1862年双方由于采矿权的纠纷而相互斗杀，并各自向拿律的酋长额·伊布拉欣投诉。其时因海山党人势大，拿律酋长便袒护海山党人，并将义兴党人逐出拿律。由于义兴党人当中有不少是英籍华人，于是义兴会在槟榔屿的领袖们便向海峡殖民地求援。当时海峡殖民地总督卡瓦纳上校便以保护英籍华人的生命财产为名，派遣军舰封锁拿律海岸，向拿律酋长索取赔偿。霹雳苏丹为避免英国人的进一步干预，让额·伊布拉欣支付赔款，同时封卡瓦纳为门特里，成为霹雳的四大臣之一，在拿律享有更大的特权。
    1872年华人私会党双方在拿律重新开战。先是义兴党人招募勇士杀回拿律，将海山党人逐出矿区；接着海山党人进行反攻，收回失地，重新控制了矿区。此役，义兴党人有数百人战死，受伤及妇孺被俘者无数，余下二千余人逃往槟城。然而战事并没有因此而结束，而是蔓延至整个霹雳境内，槟城的华人社会亦因此卷入了两会党之争的漩涡，甚至波及远在新加坡的华人社会。（注：张礼千：《义兴海山两会党拿律血战记》，《南洋学报》第一卷，第一辑，第86～87页。）不仅如此，当时霹雳王室内部所发生的苏丹王位继承问题与华人私会党的纷争，二者相互交织，使得霹雳的局势更加紊乱如麻、动荡不安。