国际秩序是指在一定的历史时期内国际社会主要战略力量之间围绕某种目标和依据一定规则相互作用运行的机制，是指处理国与国之间关系的准则和行为规范。①近代以来，随着资本主义生产方式的形成、确立和发展，欧洲的民族国家在连绵不断的战争中兴起，经济联系日益紧密，主权意识愈加明确，国际关系也逐渐走出中世纪。以17世纪威斯特伐利亚体系②的建立和19世纪维也纳体系③的建立为标志，可以看到人类在建立新型国际关系和国际秩序方面的不断努力。第一次世界大战后建立的国际联盟，是一战后建立的凡尔赛—华盛顿体系的重要组成部分，也是战后国际秩序的典型代表。
    国际联盟是人类经过一场空前的“大战”④之后建立的第一个由主权国家组成的常设国际组织，是20世纪国际政治的重大发展。学术界自其诞生之日起就开始了对它的研究。⑤国际学术界的研究主要集中在国际联盟对国际法的影响、美国在筹划战后世界新秩序和建立国际联盟中的作用、国际联盟在寻求集体安全方面的努力、对国际联盟历史的整体考察、国际联盟与各大国之间的关系，以及国际联盟各分支机构的活动等方面。⑥国内学术界对国际联盟的认识和研究，主要集中在中国人对国际联盟的认识与活动参与、美国和英国在建立国际联盟时的政策、国际联盟在九一八事变中的表现，以及国际联盟对国际政治的影响等方面。⑦
    可以看出，国内外学术界对国际联盟的研究已经有许多重要的研究成果，但是，把国际联盟与一战之后国际秩序联系起来进行研究的论述尚不多见，特别是国内学术界对国际联盟的研究还有较大的拓展余地。本文力图在前人研究的基础上，通过对这一国际组织的产生背景和过程的勾勒，以及对国际联盟盟约的文本分析，对国际联盟所代表的第一次世界大战后的国际秩序进行论述，以就教于方家。
    一、国际联盟的起源
    国际联盟作为一战后世界上第一个由主权国家组成的常设国际组织，并不是政治家凭空臆想出来的，而是一战的战胜国根据时代的发展和自身的需要，在吸收19世纪欧洲协调体制以及其他国际组织运作机制的基础上创建的。
    19世纪初，打败拿破仑帝国的战胜国英国、俄国、奥地利、普鲁士和复辟的法国召开维也纳会议。会议根据强权政治原则，通过战胜国对战败国财产的瓜分，任意安排小国领土、摆布小国命运，满足了战胜国瓜分领土的野心，重新划分了欧洲的政治版图，建立了维也纳体系。该体系依靠英、俄、法、奥、普的实力均衡共同维持欧洲的稳定与和平，成为一个五极均势结构。在这个五极结构中，英国因其在各方面优势地位明显，几乎成为全球霸主。意大利、德意志则依然处于分裂状态。上述状态是五国形成均势的必要保证。
    此外，为防止大国因意图称霸欧洲大陆而爆发新的大规模战争，欧洲国家开始采用“会议外交”的方式，即通过定期国际会议的形式对列强间的矛盾及利益纷争进行仲裁与协商，以保持欧洲的协调，维护大国的利益与均势。这一机制也被称为“欧洲协调”，⑧亦称“共管均势体制”。这一机制要求欧洲大国遵守维持欧洲安宁与平衡的两项原则：一是各大国要克制在欧洲扩张领土的野心，尽量避免发生大规模战争；二是当欧洲大陆的内乱或国家间争斗即将引发战争时，各大国要努力以和平的方式解决争端。其做法通常是举行国际会议。于是，这种合作共管方式使均衡、克制与合作成为拿破仑战争后40年欧洲政治的标志。⑨
    可以看出，维也纳体系的缔造者已初步建立了一种定期会晤协商的程序。这表明，大国决策已兼顾多种因素并将其制度化了。⑩有学者认为，这种制度化安排是对潜在的国际冲突进行监督和控制的一种机制，实际上已成为当时管理欧洲国际事务的重要国际机构，(11)尽管19世纪后半期出现的一系列局部战争不断削弱“欧洲协调”机制，然而欧洲没有发生如拿破仑战争那样的大规模战争也是事实，从而使资本主义得以迅速发展。这种“会议外交”也成为19世纪国际和平组织的最初萌芽。(12)由此可见，尽管“欧洲协调”还不具备正式国际组织的形式和机构，但在力图维护欧洲的均势与安全方面，还是比威斯特伐利亚体系前进了一步。
    然而，任何“实力均衡”都是相对的，而实力的不平衡则是绝对的。随着19世纪六七十年代后欧洲列强实力对比的变化，美国的崛起和要求对美洲事务的独占控制以及东亚日本的崛起，从欧洲外部对维也纳体系构成挑战。列强竞相对外扩张、瓜分世界，矛盾冲突不断尖锐，最终把一个在欧洲历史上屡见不鲜的暗杀事件演变成一场“大战”。与此同时，以“欧洲协调”为主要特征的维也纳体系也荡然无存。尽管如此，体现“欧洲协调”的“会议外交”，仍然是维也纳体系留给后世的遗产。
    国际联盟的另一个参照物，是已经运作多年的国际行政组织。
    19世纪随着工业革命向前推进，一些国际机构便根据行业需要建立起来，其目的是促进各行政部门之间的国际合作，解决纠纷，并拥有监督成员国该行政部门的权力，如1865年建立的国际电报联盟、1873年成立的国际气象联盟、1874年创立的万国邮政联盟、1875年成立的国际度量衡组织、1883年成立的国际保护工业产权联盟，等等。这些组织，也被称为“国际行政组织”或“国际行政联盟”。到1914年这样的组织已经有30多个。此外还有一些非官方的国际团体，如1864年建立的国际工人协会(即第一国际)、1889年的第二国际和各国议会联盟，以及许多有关宗教、科学、文学、体育的国际组织。
    这些国际组织的运作有一些共同特点。第一，它们建立了比较完善的常设机构，包括由全体成员国组成的大会和由部分成员国组成的理事会，以及类似国际秘书处的机构，如国际电报联盟设立的总秘书处。这三级机构一直为以后的各类国际组织所效仿。第二，在长期的发展过程中，它们制定和改进了各种程序规则，如各机构的投票程序，多边条约的起草、通过和生效程序等。第三，它们的工作仅限于行政技术事项，并不具有政治上的任何约束力。但是，这些国际组织的成立和运行具有重要意义，它们不仅规范和维护了相关的行政部门与行业之间的行为和利益，而且为以后新的主权国家政府之间的常设国际组织的成立和运作奠定了基础。
    另外，自17世纪格劳秀斯出版《战争与国际法》一书以后逐渐发展起来的近代国际法，特别是一直缓慢发展的通过仲裁方法和平解决国际争端的观念，以及和平主义运动，也成为国际联盟起源的有机组成部分。1815年至1900年间，提交仲裁的国家之间的争端和分歧达两百次左右，其中绝大多数案件的争执双方都适当执行了仲裁员的仲裁；而且这些提交仲裁的问题，没有一件成为以后战争的起因。(13)1899年和1907年的两次海牙和平会议，分别签订了《和平解决国际争端公约》，规定“各缔约国承认仲裁是解决一般属于法律性质的争端和特别关于国际条约的解释或使用的争端的最有效、同时也是最公允的方法。”(14)不仅如此，出席1899年海牙和平会议的26国还签署了设立常设仲裁法院的公约。(15)1903年，英国与法国缔结条约，同意以仲裁方法解决所有不影响它们的重要利益、独立、荣誉或第三国利益的法律性质的争端。这一做法为其他许多国家所效法。
    19世纪的反战运动与世界和平运动也有所发展。1815年，第一个和平协会在纽约成立，此后数年间，伦敦、日内瓦、巴黎也成立了类似的协会。这些和平协会的会员谴责一切战争，甚至包括自卫战争，并举行国际会议扩大他们的影响。(16)1889年，在巴黎召开了第一届国际议员大会和世界和平大会，并出版了奥匈帝国女作家、和平运动先驱贝莎·冯·苏特纳的反战长篇小说《放下武器》，在世界上引起了很大反响。(17)以后世界和平大会多次举行，成为大战前最重要的国际和平运动；各国议会联盟后来改名为“促进国际仲裁的各国议会联盟”，吸收各国议会中支持和平运动的议员，大战前每年举行一次会议；它与两年后成立的国际和平署(总部也设在伯尔尼)，成为这一时期最重要的国际和平组织。1895年发明家诺贝尔在将其920万美元的遗产设立诺贝尔奖金时，列上了一项和平奖，并于1901年开始颁授。一般来说，诺贝尔和平奖成为对那些为和平作出突出贡献者的最高奖励。(18)1911年，美国钢铁企业家安德鲁·卡内基设立了总额为1000万美元的卡内基和平基金会，主要用于资助战争与和平方面的研究，美国的大部分和平组织都获得过该基金的资助。据统计，到大战爆发前，欧美国家约有100万人参加过包括为和平募集资金、宣传和平并游说政客在内的和平活动。(19)
    但是，在第一次世界大战前越来越狂热的帝国主义、民族利己主义、沙文主义和军国主义宣传面前，要求和平的呼声十分微弱，不足以对现实政治产生重大影响，而当时的大多数政治家和军事家也信奉用战争手段解决争端。因此，当1914年8月欧洲各国为一个具体的国家之间的争端而宣布加入这场帝国主义战争时，我们看到的是聚集在这些国家首都的欢呼雀跃的人群，是支持政府开战的所谓“爱国主义”喧嚣。
    然而，正是第一次世界大战，才将建立国际联盟提上了议事日程。
    1914年爆发第一次世界大战之时，资本主义大国已发展到帝国主义阶段，交战方均以重新瓜分世界和争夺全球霸权为最终目标。这就使得这场战争从一开始就具有双重性，即牵动全球的世界性和影响整个人类社会生活的总体性，成为人类历史上前所未有的“大战”。但是，战争的发展进程却出人意料。大战爆发之初，各国文官政府主要考虑的是如何及时应战，以避免削弱自己，壮大对手；军方则仍然停留在19世纪的战争思维上，以为靠一两次毕其功于一役的战役便高下立见，就像当年的拿破仑战争或普法战争那样。但由于时代背景的变化，战争的发展轨迹却完全与各国决策者的主观意愿背道而驰：长期阵地战的僵局摧毁了他们速战速决的侥幸心理，长期消耗的总体战又将各国的全部国力及其殖民帝国也卷入其中，使整个社会基础受到了空前重创。
    大战的爆发和战争的长期化，使全世界饱受战乱之苦的普罗大众对和平社会有强烈的期待，导致世界和平运动大大发展。与此同时，几乎所有交战国和中立国的政治家都认为，“欧洲协调”已崩溃，应建立一个国际常设组织来防止战争爆发。1915年5月英国成立的“国际联盟协会”(League of Nations Society)(20)和美国前总统威廉·塔夫脱领导的“实现和平联盟”(League to Enforce Peace)都主张建立这种组织。一些官员在支持本国进行战争的同时，也间接支持建立国际联盟的想法。例如，当时的英国首相赫伯特·阿斯奎斯和外交大臣爱德华·格雷不仅在公开演说和秘密通信中，而且通过非正式地鼓励英国的“国际联盟协会”的行动以示支持建立国际联盟的主张。(21)正如华尔脱斯所说：“各国必须找出某种办法来保证以后不会再有这种事发生。这就是促使国际联盟成立的有效的原动力和动机。”(22)