所谓非法移民是指以违法的方式进入美国或持非移民签证（如学生、旅游或探亲等）合法入境但逾期不归并永久定居美国的外籍人。作为一种社会问题，非法移民产生于本世纪20年代。此后至80年代，非法移民愈演愈烈，成为美国社会各界关注的焦点。虽然美国政府颁布了相关的立法并多次实施了驱逐非法移民出境的政策，但到90年代，非法移民仍然禁而不止。其症结何在？本文将予以客观的分析。
    一
    1921年、1924年和1929年，美国国会经过激烈的辩论后，确立了旨在限制入境人数、选择民族来源的移民限额制度。每年的限额为15.3万，其中，西北欧国家占83%，东南欧国家占15%，亚洲国家被排斥在外，对拉美国家继续奉行自由移民的政策〔1〕。这项制度实施后， 入境移民中便出现了非法移民，其中既有欧洲人也有墨西哥人。就欧洲人而言，由于限额制度只允许美国公民的外籍配偶及其18岁以下的子女自由入境，而那些尚未获得美国公民资格的移民，尤其是以单身青壮年居多的东南欧移民，则因其母国得到的移民限额甚少，因而其亲属在不能合法入境的情况下，遂从美国边境无人巡防地段非法入境。就墨西哥人而言，19世纪中期美国以武力攫得大片墨西哥国土以后，处于共同地域上的墨西哥族裔被一分二，分属美、墨两国。然而，领土上的分割并未切断边境两端的墨西哥人在经济和文化上根深蒂固的联系。他们为游历或定居，贸易或就业，频频来往于两国之间，一直持续到本世纪20年代。在30年代经济大危机时期，为了避免外来移民加剧美国的社会失业率和救济负担，美国政府在严格限制外来移民的同时，将50万墨西哥移民逐回其母国，切断了合法迁居美国的通道。〔2〕因此， 墨西哥移民为寻求家庭团聚或就业机会，纷纷非法入境，其人数“在这10年间似乎达到了相当大的规模。”〔3〕
    1942年美国参加第二次世界大战后，数百万青壮年奔赴海外战场，造成国内劳动力严重短缺。为此，美国与加拿大、墨西哥和加勒比海诸国签订了引进合同劳工的协议。在协议生效期间，美国的农场主和急需廉价劳动力的企业主千方百计地招募外籍劳工。美国比较优越的生活条件也对外籍劳工产生了较大的吸引力。所以，成千上万的墨西哥人、加拿大人和加勒比海人，不管是合法的还是非法的，纷纷涌入美国。许多无证件者或证件不全者被美国边防检查站扣押后遣送回国。既然合法途径受阻，许多劳工便非法入境。非法移民的增多引起了美国政府的注意。1948年美国国会颁布了《农业劳工与非法入境法》。它在授权总统继续引进外籍劳工的同时，要求移民局加强边境巡防，杜绝非法入境的现象。但是，非法入境的现象并未被遏止。据统计，1953--1954年间被边防检查站扣押的非法移民达190多万，达到了历史上的最高水平。 〔4〕有鉴于此，美国政府在境内实施了清洗政策，并在加州、 伊利诺伊和得克萨斯等许多州动用了装备精良的军队，将大批非法移民驱逐出境。在1951-1955年间被驱逐出境者达380万，其中大多数是墨西哥裔。 〔5〕对此，移民局官员乐观地评价道：“10 多年来非法偷越边镜的现象首次得到了控制”。〔6〕
    政府的清洗政策确实产生了较好的效果，但好景不长。从60年代末起，非法入境现象又开始泛滥，到80年代达到了失控的状态（见下表）。边防站每年扣押的非法移民之多，增长速度之快，令举国上下大为愕然。美国境内的非法移民究竟有多少，政府没有确凿的统计，因为非法移民以种种非法方式入境后混入了各自的民族社区，其身份既难以识别，又无从统计。因此，许多政府官员和学者便根据美国人口统计和边防站提供的数据，运用社会调查和推测相结合的方式进行估算，结果各执一词，不知凡几：有说600万、有说800万、有说1000万、有说1200万。比较一致的看法是，他们中间有80%来自墨西哥，20%来自世界各地，其中除多数无证件者和持伪证件者外，还有许多持学生、旅游和探亲等签证合法入境但逾期不归者，其比重占总数的40%〔8〕。
    二
    非法移民之所以禁而不止，泛滥有加，其主要原因是：第一，政府法规相互抵牾，形同虚设。1952年移民法规定：禁止任何团体或个人以任何方式将不符合法定条件的外籍人带入美国，违者处以2000美元的罚款和五年监禁。但该法案又规定：“正常的雇佣不应被视为汇集非法移民。”〔9〕这就是说，非法入境是违法的， 而雇佣非法移民就业却是合法的，这等于为非法移民敞开了国门。在50-60年代，虽然许多人士呼吁国会禁止雇佣非法移民就业，但国会在1965年修订移民法时却漠然置之。由于新法案终止了对拉丁美洲长期奉行的自由移民政策，那些羡慕美国高薪收入但又不符合入境条件的拉美移民千方百计地非法入境。70年代初，由于日益激增的非法移民猛烈地冲击着美国的劳务市场，加利福尼亚和佛罗里达等11个州颁布了禁止非法移民就业的法令，但各州法院却宣布其违宪无效，而联邦政府又跋前踬后，无动于衷。一位联邦法官悲叹地说，非法移民的增多“标志着联邦政策的失败，它必须归咎于我们联邦政府本身的软弱无能。”〔10〕联邦政府之所以趑趄不前，主要是因为雇佣非法移民的农场主和企业主与代表他们利益的国会议员桴鼓相应，坚决反对颁布禁止雇佣非法移民的法令，认为这会使农业和相关的企业因丧失廉劳动力而受到严重影响。在他们的阻挠下，国会的各种努力都遭到了失败。
    第二，移民局作为负责出入境管理的主要机构，“长期以来一直是被联邦政府遗弃的后娘生养的孩子。”〔11〕其人力和财力等问题一直没有得到解决。1965-1986年，该局受理的移民申请书、归化申请书、外籍人短期访问和美国公民出入境人次分别增加了2倍、3倍、5 倍和15倍，但得到的财政拨款却下降了2%，人员编制由7000余人增至1.16 万〔12〕。如此有限的人力尚不及纽约州警察总数的1／3，在南部边境的巡防人员不及费城市白天巡逻的警察多。〔13〕在全天候轮流值班的制度下，他们根本无力堵死长达2000英里的美、墨边境上非法入境的通道。即使巡防人员在重点防范区埋设了地雷和电子传感器，并配有直升飞机和机动车辆跟踪追击，但茂密的森林和山峦叠嶂常使巡防人员顾此失彼，鞭长莫及。更糟糕的是，移民局管理混乱，疏漏繁多，腐败泛滥，严重地影响了工作效率。1971年，政府发现移民局一位官员利用发放签证和绿卡等方式，受贿25万美元。在70年代的另一次清查中，共发现该局217名在任或卸任官员犯有受贿、参与走私非法移民、伪造证件， 敲榨钱财和劫持强奸等罪行。〔14〕这些现象在国务院和司法部也不同程度地存在。〔15〕同时，对于那些持学生、旅游和探亲等签证合法入境但逾期不归的外籍人，移民局既没有采取措施跟踪其行迹，也无法迫其按期离境，使他们成了消遥法外的非法移民。