四
    1986年法案颁布后，国会议员罗曼诺·马佐利乐观地认为，它是“美国从未有过的最完美的法案。”〔20〕《纽约时报》也刊文指出：“新法案不会产生奇迹，但能引起多数雇主的注意……，赦免境内的非法移民会使虚伪曝光。关闭后门，终止熬磨人心的非法移民潮，对世界各国等待合法入境的移民就意味着公平合理。 实现了这些目标， 便是1986年《移民改革与控制法》给予美国的荣誉。”〔21〕这既表明了社会对国会立法寄予的厚望，也反映了要求禁止非法移民的迫切心理。但事与愿违，法案实施后并没有产生预期的效用。1989年，加州大学韦恩·科尼利斯等人在美、墨两国明查暗访后认为：“我们没有发现任何事实能证明1986年移民法已禁止非法移民入境。”〔22〕这种结论是可信的。因为据美国政府统计，1992年被驱逐的非法移民为120万，〔23 〕而当年和1993年入境的非法移民约有50多万。〔24〕
    那么，是哪些因素制约了1986年法案的效用呢？穷源竞委，最根本的原因是国会在制定法案时忽略了下列问题。首先，1986年法案是针对境内的非法移民制定的。它没有责成白宫与墨西哥和加拿大等周边国家合作，从源头截流。应该说，非法移民的来源与规模取决于其离去国政治、经济和就业市场等方面的变化，而美国政府仅从国内入手，很难彻底解决问题。其次，在1986年以前，移民局对于持非移民证件合法入境但逾期不归的非法移民既无法跟踪其流向，也难以迫其按期离境。可是，1986年法案中根本没有相关的条款，移民局也没有采取相应的措施。因此，大批新入境者照样非法居留。值得注意的是，近年来有不少非法移民以政治避难为由无证件入境。“这些申请难民身份的人们被允许滞留在美国，等待确定难民身份的裁决。但是，多数人没有按规定在法庭听证会上露面，而是消失在美国比较隐蔽的地方。”〔25〕对此，美国政府一愁莫展，无能为力。最后，境内非法移民的性别和年龄构成决定了1986年法案不可能根绝非法入境现象。在被赦免的310 万非法移民中，有180万是1981年12月底前入境的，另有130万属于“特殊农业工人”。其中男性占70%，30-44岁的占总数的90%，44岁以上的只占10%。〔26〕他们多为单身，亲属仍在原籍国家。按照1986年法案规定，这些被赦免者到1990年才能申请永久居留权，而他们亟待解决的问题是如何与家人团聚。所以，他们的亲属合法迁入美国的努力失败后，也以违法的方式进入美国。
    无法回避的是，法案实施后产生了一些新问题。这表现在：第一，在不少地区，尤其是西南部地区，营私舞弊的行为十分严重。移民局发现，一些农场主和伪证件兜售者为牟取暴利，向非法移民大量出售伪证件。在纽瓦克，一位小农场主为1000多名非法移民申请“特殊农业工人计划”，所有申请书填写的农场面积为3000多英亩，而实际上只有30英亩。〔27〕这种现象产生的重要原因之一，是政府要求申请“特殊农业工人计划”者提供自己在农场从事易腐作物的耕种与收割达90天以上的证明书，但是，有不少人是随各地收获季节变化而频繁流动的劳工。虽然他们常年从事农业劳动，但很少有人在一个农场工作达90天以上，因而无人愿意为他们提供证明书。还有一些非法移民在农场工作了一段时间后流入城市工作，所以不符合法定的赦免条件。由于他们担心被驱逐出境，只好求助于见利忘义的造假者。第二，一些雇主招工时有种族歧视行为。虽然国会禁止雇主以任何理由歧视应聘者，但它又要求严格检查应聘者的各种证件。如果雇主遵守前一项规定而放松了检查应聘者的证件，就可能因缺乏识别证件真伪的手段而雇佣了非法移民；如果在后一项规定上严肃认真，则可能招致侵犯个人隐私权的指责。所以，多数雇主为免受制裁，遂以貌取人。据1990年美国统计局的调查，全国共有46万雇主（占总数的10%）在招工时有歧视少数民族的行为，另有43万雇主（占总数的9%）只雇佣土生美国人。 这两种现象在大城市最为突出。其中，这类雇主占洛杉矶市雇主总数的29%、纽约市的21%、芝加哥的19%、迈阿密的18%。〔28〕第三，一些州政府与联邦政府之间的矛盾较前激化。为了保证1986年法案的实施，国会决定每4年拨款10 亿美元，用于赦免非法移民的财政支出。然而，被赦免者获合法居留权后，他们及其子女便有权享受政府在住房、医疗和教育等方面的福利补贴，因而引起了其所在州相关支出的增加。由于移民缴纳的各种税收都交给了联邦政府，而后者却没有增加对地方政府特别是非法移民比较集中的加州、纽约、得克萨斯和佛里里达等在相关福利方面的财政拨款。因此，这些州纷纷向最高法院状告白宫，要求相应的补偿。可是，财政窘迫的联邦政府有心无力，它除了要求移民局加倍努力，防止新的非法移民入境以外，其他别无良策。
    总括前文，非法移民问题经过长期的演变，已成为美国政府既无法回避又难以杜绝的顽症。在今后很长时间内，只要美国政府不改变现行移民政策和管理方式，非法移民问题仍将是美国政府颇感头痛的棘手问题之一。因此，政府解决这个问题还须付出长期的艰辛努力。
    注释：
    〔1〕〔13〕〔15〕〔17〕〔20 〕Micheal LeMay, "From theOpen Door to the Dutch Door:An Analysis of U.S. ImmigrationPolicy",New York,1987,pp.20-21、126、129、149、146.
    〔2〕〔10〕〔18〕Vernon Briggs Jr, "Immigration Policyand the American Labor Force",The Johns Hopkins UniversityPress,1984,pp.55、157、146-148.
    〔3〕〔5〕Leo Grebler,et,al., The Mexican -AmericanPeople,the Nation's Second Largest Minority,New Mexico,1970,pp.66、521-522.
    〔4〕〔6〕Marion Bennette,"American Immigration Policy:A History",Washington D.C.1963.pp.213-216、216.
    〔7〕〔9〕〔12〕David Simcox,"U.S. Immigration in the1980s:Reappraisal and Reform" Boulder,1988,pp.24、15、43.
    〔8 〕关于非法移民的各种统计， 详见 Richard Hoffstetter, "American Immigration Policy",Duke University Press,1984,pp.3、325; Barry Chiswick,"The Gateway: U. S. ImmigrationIssues and Policies",Washington D. C.1982.p.49;MaxineSeller,"To Seek America:A History of Ethnic Life in theUnited States",New Jersey,1988,p. 299;
    Jeffry Passel,"Undocumentated Immigration",see The Annals of the AmericanAcademy of Political and Social Science,vol.487,1986. pp.185-187.
    〔11〕Hoffsteeter,American Immigration Policy,p.5.
    〔14〕〔16〕John Crewdson,"The Tarnished Door",New York,1983.pp.150-157.P40.
    〔19〕Anzovin Stephen,"The Problem of Immigration", NewYork,1985.p.81
    〔21〕Seller,"To Seek America",p.334-335.
    〔22〕〔26〕Roger Daniels,"Coming to America: A Historyof Immigration and Ethnicity in American Life", New Jersey,1991.pp.397、393.
    〔23〕陈燕妮：《告诉你一个真美国》，华夏出版社，1994年版，第144页。
    〔24〕Micheal Mandel and Cristopher Farrell,"Immigrants:How They Are Revitalizing the U.S.Economy",Business Weekly,July 13.1992.p.114
    〔25〕Marshal Green,"Stop,All Ye Who Enter Here.U. S.Needs Annual Immigration Cap to Stem Tide of Illegal Aliens",Foreign Service Journal,December,1994,p.50.
    〔27〕〔28〕Francisco L. Batize, "U. S. ImmigrationPolicy Reform in the 1980s",New York,1990.pp.8-9、6.