第三，自70年代以来，美国许多城市出现了“血汗工厂”，其业主明知故犯，大量雇佣非法移民就业。与此相关的是，制造和倒卖伪证件活动十分猖獗。从护照、身份证、绿卡到选民证和图书借阅卡等各种证件应有尽有，难辨真假。据统计，在全国15个大城市中从事这类活动的有6000余人。〔16〕他们与“血汗工厂”的业主和走私非法移民的“蛇头”串通一气，形成了一个十分隐蔽的小社会，猎取的目标是那些梦想迁入美国但又不符合移民条件的外籍人。凡交纳“入境风险费”者均可在“蛇头”的引导下入境。到80年代初，走私非法移民入境已成为美国非法移民问题的主要特征之一。1984美国边防站每个星期扣押的被走私入境者已超过1969年被扣押的这类非法移民的总和。〔17〕
    第四，美国政府无法关闭国门，更没有办法阻止非法移民离开其祖籍国家。在入境的非法移民中，大多数来自墨西哥。该国人口增长快，经济落后，生活水平低下，因此，那些长期不能就业或对己有生活水平不甚满意的人们千方百计地想进入美国。在1950-1980年，该国人口由3400多万增至7000多万，预计到2000年将达1.2亿。而在同期， 该国经济起伏不定，外债不断增加，通货膨胀严重。在1960-1980年间其经济以每年6%的速度递增， 居发展中国家之首， 但与此同时， 外债高达890亿美元。在外债的压力下， 政府不断下调其货币比索与美元的汇率，使之由1982年的26比1猛跌1983年的150比1。 比索的急剧贬值引起了物价的上涨，仅这两年的物价就上涨了100%和90%。在80年代初，墨西哥有45%的人口生活在其贫困线以下，失业人口占劳动力总数的30%至40%。〔18〕这种现象与就业机会相对充裕、生活水平较高的美国形成了较大的反差，在客观上将那些不甘忍受生活疾苦的人们“推”向了美国，而美国政府在边境巡防和境内管理上的诸多弊端又是非法移民禁而不止的关键所在。
    三
    非法移民问题的泛滥引起了美国国会的重视。然而应该制定什么样的法律，社会各界各持己见，国会两院难以达成共识，各利益集团在原则上的分歧悬若鸿沟，结果使国会的争论持续了十余年，直到1986年国会才颁布了旨在彻底禁止非法入境的《移民改革与控制法》。
    1971年，新泽西州民主党议员、众议院司法委员会主席彼得·罗迪诺提出议案，要求禁止雇佣非法移民，违者处以监禁和罚款。1972年和1975年他两次向国会提交议案，结果失败。原因之一是参议院司法委员会主席詹姆新·伊斯特兰德多年来一直雇佣非法移民。在他的阻挠下，参议院根本没有对议案进行表决。原因之二是多数议员主张国会对非法移民问题进行调查后再做决策。1978年国会成立了一个由16人组成的“外来移民与难民特别委员会。”经过两年的调查，该委员会于1981 年1月提交了长达453页的报告，其内容包括：（1）修订1965年移民法，更多地吸引外国的德才兼备者入境；（2）赦免1981 年以前入境的非法移民，允许他们永久居留美国；（3）禁止雇佣非法移民， 违者处以监禁和罚款；（4）劳工部应根据就业市场变化， 实施“外籍劳工临时就业计划”，保证劳动力供给；（5）增加对移民局的拨款，充实其人力， 防止新的非法移民入境。1981年3月， 刚刚入主白宫的里根总统根据上述内容向国会提交了一份要求禁止非法移民入境和就业的报告。紧接着，怀俄明州共和党议员艾伦·辛普森和彼得罗迪诺依据里根总统的建议，联名向国会两院提交了一份议案，并展开了广泛的游说活动，以争取支持。国会两院分别做了修改后通过了该议案。但是，两院仍存有较大的分歧。第一，参议院规定，凡在1977年以前入境的非法移民可申请永久居留权，但众议院允许1981年以前入境的非法移民申请永久居留权。第二，众议院规定，凡雇佣非法移民者，将处罚款和监禁；再犯者，每雇一名非法移民，罚款3000美元，监禁一年。罚款总额和监禁年限依受雇人数累计。除上述规定外，参议院要求雇主招聘劳工时检查应聘者的护照和身份证，违者同样受罚。第三，参议院要求将每年的合法移民限额增至45万，对难民和美国公民的直系亲属单列限额，而众议院主张在保留1965年移民法的前提下，将总限额增至60万，为加拿大和墨西哥单列移民限额。从两院议案的整体内容看，都没有制定保护少数民族裔不受歧视的条款，因而引起了他们的反对。此外，由于1984年总统大选和国会中期选举正在紧锣密鼓地进行，国会两院无意达成妥协。
    1985年，辛普森等人对议案做了修改后再次提交给国会。国会进行了激烈的辩论后仍未通过。因为议员们对如何修订1965年移民法分歧甚大。黑人和拉丁美洲族裔对议案持坚决的反对态度，认为议案中没有保护少数民族劳工免受种族歧视的条款，所以，它很可能成为“歧视美籍西班牙裔和其他少数民族的工具。”〔19〕在这种情况下，辛普森等人对议案再次修改后提交给国会。他们声称，如果国会不果断地通过议案，他们永远不再提及立法之事。由于非法移民与日俱增，社会上要求颁布限制性立法的呼声日渐高涨，而国会任何拖延或回避的态度非但无助于问题的解决，反而会促其泛滥有加。所以，国会两院经过协调后，决定将修订1965年移民法之事搁置起来， 而是全力解决非法移民问题。 1986年10月10日和10月17日国会两院分别以63对24票和238对173票的绝对优势通过《移民改革与控制法》。
    综观法案全部条款，其主要内容如下：第一，禁止雇佣非法移民，初犯者，每雇一人，罚款1000美元；再犯者罚款1万美元，监禁6个月，罚款总额和监禁年限依受雇人数累计。雇主招聘劳工时不得以肤色、种族、国籍和性别等歧视合法移民和美国公民。为了防止歧视行为的发生，司法部设立了“特别委员会办公室”，专门受理相关的申诉。第二，凡在1981年12月31日前入境并一直在美国居留的非法移民可在1988 年5月4日前申请赦免和临时居留权，1990年11月6日或此日之前申请永久居留权，5年后申请美国公民资格，期间，被赦免者不得离开美国， 不得触犯美国法律或接受社会救济，否则将被驱逐出境。第三，1986年5 月1日前入境的非法移民， 若能证明自己在美国农场从事易腐农作物的耕种与收割达90天以上，可申请“特殊农业工人计划”和临时居留权；在农场连续工作三年后可申请永久居留权。此外，在1990-1994年间，劳工部可酌情引进“补充农业工人”，每年的人数不超过25万。此类外籍人申请永久居留权及美国公民资格的条件与“特殊农业工人”相同。这些条款照顾了农场主的利益，目的是要保证农业劳动力的供给，使农业生产能满足社会发展的需要。第四， 到1988 年拟对移民局的拨款增加50%，年预算额增至9亿美元，以便该局扩充编制，加强管理， 从而在根本上遏止非法入境的现象。