陆海军对外交的介入和蚕食，大大挤压了外务省的权限和活动范围，但并不等于说外 务省在决定对外政策时变得毫无作为。内阁官制第5条将“外国条约及重要国际条约” 列为内阁会议讨论的事项；公式令第13条更是明确规定“国书及其它外交上的亲书、条 约批准书等只有经过外务大臣副署后，才能生效”。[11]上述条列从法理上确保了外务 省作为对外决策中枢机关的一元，而不至于陷入权力边缘化。
    外务省下属的机构，主要有东亚局、欧亚局、美洲局、通商局、条约局、情报局、文 化事业部、调查局、南洋局、战时经济局等。各部局内又有若干课，职责分明，各司其 政。[2]（P35-36）重大外交政策的制定，一般在外相、政务次官、次官、顾问的主持下 ，由相关局课承担。同时，有时需要协调各局部课的立场、以便迅速形成外务省统一的 政策主张时，重大的外交政策往往由“事变企画委员会”和“对美政策审议会”[12]（P 288）作出。在外交决策过程中，外务省足以行使其职权并由此发挥重大影响力，主要表 现在：其一，起草政府的对外政策声明。侵华战争初期，表明日本对华政策发生重大变 化的“不以国民政府为对手”的声明，即出自主管局课--东亚局第一课之手。甚至连 遣词亦是经过其一番仔细勘酌之后确定下来。如特意不用“相手”，而采用“对手”； [12]（P288）其二，决定国策案中外交部分的政策原则。既有处理国际关系的指导方针等 一般的政策理念，又包括对他国交涉的具体方案等专业性很强的内容。外务省的上述权 限，令一再以“统帅权”的扩大解释图谋越权的军部一愁莫展。1941年10月，联络会议 围绕《帝国国策执行纲要》连日展开争论；外相东乡茂德就涉及到外交重要事项的日美 交涉，提交了由美洲局起草的甲、乙两案，遭到参谋本部的强烈反对。但在东乡不惜辞 去外相的强硬表示面前，只好作出让步。[12]（P604）难怪再强硬的军务局长武藤章也不 得不为了探询外务省的意向，定期与内阁书记官富田共进午餐，不惜将大部分精力用于 谋求与外务省的政策谅解上；[6]（P24-26）其三，掌控着正式外交交涉渠道。在日蒋和 谈、树立汪伪政权、缔结三国同盟、日美交涉、对苏媾和等过程中，军部均行介入，但 只能以秘密渠道厕身其间。其原因是多方面的，但主要还是军部对自己越权行为的顾忌 。外务省对交涉大权的掌控少有旁落。1939年苏德互不侵犯条约的签订，不啻给秘密从 事枢轴同盟交涉的陆军当头一棒。外务省借机发难，任命野村吉三郎为外相，更迭了亲 军的驻德、意大使，并宣布改变外交路线，实行“一心一意”向解决中日事变迈进的所 谓“自主外交” = “中道外交”。[12]（P433-434）及至1940年上半年希特勒闪电战在 西欧大获全胜后，外务省出于给美国施加强大压力，迫使其在东亚问题上收手的目的， 转而推行三国同盟路线。为突出外务省在此政策运作上的核心地位，松冈洋右外相否决 了陆海军原来的《日德意强化提携案》，重新拟定了旨在将对英军事同盟扩大为对英美 军事同盟的新案，并“自己一任”地操纵与德、意交涉过程，使外务省完整导演了缔结 三国同盟这一幕外交大戏。[13]（P19-38）
    由此看来，无论是陆、海军，还是外务省，都不具有对外交政策的最终决定权。从本 质上说，他们对外交政策的影响力，只能被限制在辅弼或辅翼的职责范围内。然而，既 然日本国策的制定其实就是反复折冲的合议过程，各派的政策主张在彼此包容中存在下 来，因而他们都在对外决策过程中，行使相当大的发言权。此外，按照宪法，枢密院作 为天皇的咨询机构，它的职责是对敕命下发的有关“外国交涉及承诺”的政府提案进行 审议，开陈意见，以供天皇参考，[14]（P47）自然它在外交政策决定过程中具有影响力 。事实上，在20世纪30年代上半期，枢密院对于伦敦海军军缩条约等重大外交议案的通 过，起到了决定性作用，[15]（P320-350）以至被政府视为“鬼门”，不能触犯的“神” 。[8]（P214）然而，随着政党内阁的崩溃和所谓“举国一致”内阁的建立，它在外交上 的权限逐渐弱化。至战争爆发后，其影响仅为枢密院议长代表天皇，在御前会议上礼节 性地提出质问。鉴此，本文未将它列入考察范畴。
    二
    处于日本外交决策中枢的人群中，最为主要和关键的非天皇莫属。这不仅是基于明治 宪法对天皇地位的规定，更重要的是天皇本人亦强烈要求表现国家最高统帅的本色，因 而热衷于对外交政策的实际指导。明治宪法赋予天皇至高无上的权力：第1条：“大日 本帝国由万世一系的天皇统治之”；第3条：“天皇神圣不可侵犯”；第4条：“天皇总 揽统治权”；自第5条至16条具体罗列了天皇的统治大权，包括：立法权、法律批准公 布执行权、议会召集解散权、敕令发布权、命令发布权、官制制定权和官吏的任免权、 陆海军统帅权和编成权、宣战媾和与条约缔结权、戒严宣布权、荣典授予权、恩赦权等 ，无所不及。尽管为贯彻君主立宪的精神和避免因亲政引起重大责任而危及神圣地位， 天皇往往以一种超然的态度，将上述权利交由各个辅弼（翼）机关实际运作。但在重大决 策关头，天皇意欲直接行使大权亦确实有了充足的法律依据。而统帅和政府间的“不一 致”则为其干预政治提供了良机。[16]特别是对需要快速而有效地体现国家整体意志的 战时外交决策，天皇的最终决断显得尤为重要。随着战局的扩大，天皇亲政的欲望亦日 趋强烈，以各种方式发挥对外交的巨大影响力。
    第一，以“下问”和“发言”，指导军事、外交战略方针的制定。
    在重大的军事、外交方针决定之前，必须由首相、参谋总长和军令部长分别上奏天皇 。必要时，天皇还可召见具体负责政策起草的幕僚。只有在经过天皇的“下问”（“御 下问”）和“发言”（“御言叶”）两道大关后，方能得到“允裁”。天皇的“下问”绝 非走过场，大到国际战略的根本原则，小到具体的军事战术，无一不提出自己的强烈质 疑。辅弼者不经过精心准备，就会招致呵责，甚至罢官，以至上奏者事先都要忐忑不安 地揣摩天皇可能的提问，作成“御下问奉答案”。专门为首相兼陆相东条英机起草奉答 案的陆军省军务局长佐藤贤了在谈及上奏时的紧张心情时说到：“陛下的记忆力极强… …，常常会引出过去的事情，尖锐的下问，其它大臣有时穷于应答，预先得设想天皇的 提问，甚至如何答辩都需准备。这多是军务局的工作，担任局长的我及其属下均叫苦连 天”。[7]（P21）天皇的“下问”委婉地表达对某一政策的不满，并诱导性地暗示自己的 旨意。天皇进而对属下的言行进行批判，或斥责、或褒奖、或鼓励，还进而触景生情， 引经据典、畅谈感想，让辅弼者铭记在心，励行不怠。所以在“下问”的惯例下，天皇 无需直接参与外交决策的全过程和行使正式的批准手续，也能让政策制定者不偏离敕旨 。然而，即便如此，天皇事事表现出作为大元帅的存在，由他的发言直接导致外交、军 事方针重大调整的事例并不鲜见。[18]（P362）