当然，重视天皇事先幕后质问指示的作用和影响，认为御前会议“完全是一种形式” ，出席者都在取得一致基础上出席的，[31]（P54）不失为抓住日本决策实质的独到之论 。但我们也不能忽视在接受天皇允裁后，却仍需召集国务和统帅首脑的联席会议，甚至 特意在天皇“临御”下进行政策论争。这本身说明了在外交政策的基本策略和具体实施 步骤等问题上，决策层远未达成一致。翻开《杉山笔记》和《木户日记》等当事人的绝 密记录，不难看出，战时重大的外交政策纲要都是在会上经过各方辩论后通过的。至少 对外政策方针在以联络会议和四相会议的名义讨论通过后，才真正具有“国策”权威。 这也正是政治多元化体制下各方竞相争夺对外决策的主导权和外交资源的反映。
    幕僚磋商决策模式是指陆海外三省局课级幕僚聚首进行决策的过程。它不是一种常设 会议制度，而是随时召集，因而很难将会议的议程、出席人员、具体时间一一开列出来 。但通过三省的业务日志、参与者的日记等，就可对议决重大外交政策的三省幕僚联席 会议磋商过程作出准确的研判。参加会议的均为实际制定政策的中层幕僚。外务省是政 策主管局课，东亚局、欧亚局的幕僚为常客。陆海军方面相对固定，为与外交政策对口 的陆军省军务课、参谋本部作战课、战争指导班及海军省军务课、军令部第一部直属部 的幕僚。三方携各自外交政策草案提交会议审议，或视某一方的议案提出对案。会议就 提请政府大本营联络会议最终裁定的外交政策，初步完成起草编制的任务。为在国策大 纲中尽可能体现己方的主张，以获取更多的外交资源和政治利益，围绕着对外政策的战 略目标、基本原则乃至具体实施步骤和遣词表述，三方反复争论，协调立场，最终得以 通过的方案，或是多论并记、拼凑组合；或者笼统暧昧、伸缩自如。在准备对美开战问 题上，1941年8月16日，海军提交的原案是“在打算战争的前提下，进行战争准备，在 此期间展开外交。至10月中旬，纵然日美交涉归于失败，亦要视欧洲情势决定是否开战 ”。参谋本部表示反对，认为“倘若开战决心不尽快作为国家意志确定下来，最终无法 完成作战准备”。主张在立即作出开战决心之后，外交交涉和战争准备同时并举；而陆 军省则表示：在不辞一战的决意下，推进对美作战准备。外交交涉行不通时，即选择战 争。最终形成的妥协案称：以10月下旬为目标，进行对美战争准备，外交交涉的期限为 10月上旬左右。[39]这样，外交交涉失败后是否选择战争手段，以及何时开战等问题被 回避，留下很大的解释余地。而在对美交涉方针上，外务省案和陆海军案的分歧集中在 三个方面：第一，陆海军案要求美英不应妨碍日中战争的解决。外务省案不作规定；第 二，对参加欧洲战争，外务省案提出自主地解释和实施三国同盟，陆海军案则表示三国 同盟义务履行的承诺不予任何改变；第三，外务省案同意尽早从中国撤兵，而陆海军案 坚持在1940年11月的《日华基本条约》规定的区域内驻军。经过反复折冲，最终三方形 成的妥协案是，第一点上照陆海军原案，第二点上采用外务省之主张，第三点上则将两 种对立意见综合修订为“遵照日华间的协议，做好尽早从中国撤兵之准备”。[6]（P146 -150）合议制决策模式，与日本多元竞存的政治体制相适应。它不仅满足了军部分享外 交决策权的愿望，避免了天皇制的根本性变革，而且确保了战时紧急形势下对外政策的 顺利通过，从而在一定程度上缓解了因国策分裂导致贻误战机的情况。然而这种合议只 是将各方意见叠加和拼凑，这就造成了日本对外诉求目标的急剧膨胀和无限扩大，同时 又使对外战略模棱两可，缺乏明确的方向。
    （二）内面性指导决策模式
    这一决策模式亦主要分为两类：一是天皇的幕后指示，二是宫内大臣的实际操办。
    天皇作为国家的最高元首，总揽统治权。这不仅在于明治宪法对天皇权力的切实保障 ，更重要的是以下两种因素引发其实际行使这种权力：一是天皇主观上自觉地效仿明治 大帝，对“亲政”抱有强烈的进取心；二是统帅和国务的分裂，为天皇“亲政”提供了 极大的施展空间。（注：天皇曾对手下表示：“亲政也是自己依照宪法赋予的使命，要 实际上把持大纲，总揽大政，而宪法是由明治大帝创制的，绝不可停止”。见本庄繁日 记，东京原书房，1967年版。）只是天皇需要各责任大臣的辅弼才能履行其责。30年代 上半期，他受到元老西园寺和政党内阁的影响，倾向于走英美协调路线。30年代下半期 以后，则采纳官僚、军部的主张，赞同大规模的武力扩张政策，这亦恰同三、四十年代 日本对外战略的转变相契合。然而无论是取何种外交路线，主要还是取决于天皇自身对 国际情势和日本国力等问题的主观认知。其中尤以所谓“弘扬”宪法精神和“光大”明 治大业为依归。甚至在对美临战关头，天皇依旧不忘咏诵明治天皇的诗句，内心希望得 到神灵的照应。[40]（P31）因此不能因为天皇发布停战诏书，就将他夸大为“和平主义 者”；也不能因为天皇没有发表开战宣言，就否认他在对外战争决策过程中的指导作用 。其实对天皇而言，是否俨然以最高决策者的姿态抛头露面已无关紧要。这是因为：第 一，即使他本人不下达明确指示，其手下的辅臣也会不断揣摩他的旨意，投其所好。包 括近卫文磨、东条英机在内的军政首脑，都会为准备“御下问奉答案”殚思竭虑，盖源 于此。第二，在重大的对外政策决定之前，通过“下问”和“指示”，即可把握大政方 针，使之不偏离帝国的总体战略。[23]（P526）
    从法理上说，宫内大臣既没有国务大臣辅弼的权限，也不承担统帅幕僚辅翼之责。但 随着天皇“亲政”意识和地位的增强，作为天皇最为依赖和倚重的宫内大臣对天皇的决 策自然产生了巨大的影响，因而在战时对外政策中实际发挥举足轻重的作用，成为三、 四十年代日本决策运行机制的一大特色。自战争爆发后，特别是宫内人事发生新旧交替 ，由近卫、木户取代牧野（伸显）、汤浅（仓平）、铃木（贯太郎）后，[41]（P270）宫内大臣 实际分担天皇的绝大多数决策权力。其对外交决策的参与，主要体现在以下三方面：一 是政策面，为天皇提供决策咨询。1945年6月8日，最高战争指导会议通过以本土决战为 基调的《今后采取的战争指导基本大纲》。会后，天皇命令木户审阅，并提出决策意见 。翌日，木户提交《关于收拾时局的对策试案》。“恳请陛下勇敢决断，派遣使者携带 亲书与中介国交涉”。天皇听后“深感满意”，并要求“迅速着手”；[22]（P75-77）二 是人事面，向天皇推荐首相人选。在内阁更叠时，由内大臣和重大臣会议等提名决定继 任首相，成为代行天皇决策权中一项最主要的工作。因而宫内大臣实际上就成了内阁的 “监护人”；三是事务面，替天皇操办国务大臣的内奏事宜，其中包括内奏的时间、前 后顺序、事先审议内奏案、事后听取内奏结果的报告等。[42]同时决定国务大臣上奏的 报告是否呈交天皇，1945年8月，围绕是否接受《波茨坦公约》，日本决策集团产生激 烈对立。前首相近卫反对军方的“四条件说”，力主以维持国体为唯一的条件。他迫切 希望天皇能了解此番用意，但必须通过内大臣转变。遭拒绝后，无奈只好动员重光葵来 劝说木户，最终才得以呈送天皇。[43]（P523-524）
    内面性指导决策模式，巧妙地利用明治宪法对天皇权限的暧昧界定，以天皇“亲临” 的名义，实现了其“亲政”的最大化，从而避免了长期因“主权说”、“机关说”的无 聊争论导致天皇“无所作为”被贬为决策边缘化的窘境。而这又促进了以天皇为中心的 军国体制的形成，为战时迅速决策提供了制度上的保障。同时也使天皇得以回避因决策 失误引起的责任，进而为战后天皇制的存活留下了伏笔。