济贫法制度是19世纪英国政府采取的最主要的济贫措施。在济贫法制度下，穷人如果要接受救济，就必须进入济贫院。19世纪70年代之后，虽然在济贫法制度下，英国政府实施严格限制院外济贫的政策，以减少济贫开支，但是院外救济人数仍然大大高于院内救济人数(参见表2)。(45)院外济贫人数居高不下，说明传统的济贫法制度与原则受到严重挑战。70年代以后，英国政府对济贫法制度进行了一些改革。政府采取措施，改善济贫院内部的环境条件。增加了济贫院医院的床位，1861年到1891年，英国每年增加到1000张病床中，有3/4是在济贫院医院。(46)政府还建设一批条件较好的济贫院。改善济贫院伙食，采取一定措施改善济贫院的物质与精神娱乐。以吸引穷人进入济贫院。1891年后，济贫法官员开始为老年贫民购买书籍报纸，为儿童购买玩具，1892年，开始为成年购买烟草，1893年开始为那些值得救助的人提供茶叶等。种种措施，使济贫院内条件大为改观。90年代后，英国所谓的“巴士底狱”般的济贫院已经不多见了。
    政府在工人阶级的住房、教育公共卫生方面干预力度越来越大。1875年，迪斯雷利政府制定的《工匠住宅法》正式生效，其内容包括地方当局负责规划那些被认为不卫生的区域；对所管辖地区进行卫生评估，针对不卫生地区的改造和规划形成议案，然后提交政府制定改善住房的法案。从1875-1888年14年间总共完成了16项贫民窟的改造工作，被清除的贫民窟面积超过42英亩，迁出人口22868人。取代贫民窟的住房是政府负责监督修建的众多整齐的多层楼房，这批楼房总共安置下27780人。(47)此后，在政府及慈善机构努力下，贫民的住房条件逐渐得到改善。在贫民的教育方面，政府也加大干预力度。《1870年教育法案》规定的向10岁儿童提供初级教育以来，英国政府又于1880年开始推行《强制教育法》，将初等教育视为民众必须遵守的国家义务，1876年英国政府规定家长必须将自己的子女送去小学学习，家长要承担一部分教育费用。1891年，政府拨款200万英镑用于发展教育，(48)初级教育做到了完全免费，英国国民教育制度正式形成。而教育的普及，对于消除工人阶级的贫困意义巨大。
    实际上，19世纪末、20世纪初，英国政府的角色已经发生了很大变化，已经逐渐放弃了自由放任的政策，开始对社会经济问题进行干预。1905年皇家济贫法委员会组织人员对有关济贫法制度的各个方面进行了调查，最后提出了一份长达47卷的调查报告。报告实际上由两部分组成，一份是由14名委员签名的所谓多数派报告，一份是由韦伯夫人等提出的少数派报告。两份报告都接受了对老年贫民给予津贴的方案，都赞同对贫困问题采取前所未有的政府干预措施，并对失业工人提供工作及帮助。(49)这说明，到20世纪初期，政府在贫困问题上的执政理念已经发生很大变化，由原来的自由放任，变为政府承担更多的责任。
    总之，19世纪末期，由于英国发展相对放缓，社会贫困状况日益恶化。中产阶级的社会调查更使得人们对英国贫困问题深感震惊，他们认识到贫困不单是因为个人的懒惰造成的，而是有深刻的社会原因，由此英国人的贫困观念的发生了巨大变化。以新自由主义、社会伦理学和有机体理论以及费边社思想为代表的社会思潮也从理论角度论述国家和社会干预贫困问题的必要性，逐渐认识到贫困问题关系到经济发展和社会进步，必须予以解决。而在具体解决贫困问题的社会实践中，面对如此严峻的贫困现象，传统济贫机构--慈善活动的缺陷和政府在此时期权力的大肆膨胀，使得人们转变了传统意义上以慈善为主、倡导个人自助和互助的济贫原则，在济贫方式上更加看重国家主导干预贫困问题。并在以往济贫政策的缺陷基础上对国家提出了更高的济贫要求。这一时期，英国贫困观念的变化为20世纪英国社会福利制度的建立与发展奠定了基础。
    注释：
    ①J.R.Poynter,Society and Pauperism:English Ideas on Poor Relief,1795-1834,London:Routledge & Kegan Paul.1969.p.29.
    ②Peter Mathias,The First Industrial National,An Economic History of Britain,1700 -1914,London:Methuen &Co.Ltd,1969,p.365.
    ③Kenneth O.Morgan,The Oxford Illustrated History of Britain,Oxford:Oxford University Press,1984,p.481.
    ④J.Hampden Jackson,England since the Industrial Revolution,1815-1948,London :Greenwood Press,1975,p.76.
    ⑤Harold Perkin,The Origins of Modern English Society,1780 -1880,London:Routledge & Kegan Paul,1969,p.420.
    ⑥⑦⑨⑩(11)(23)Carl Chinn,Poverty amidst Prosperity,the Urban Poor in the England,1834-1917,Manchester:Manchester university Press,1995,p.14.,p.110,p.113,p.114,p.114,p.29.
    ⑧John Edward Morgan,The Danger of the Deterioration of Race from the Too Rapid Increase of Great Cities,first published 1866,New York,1985 edn,pp2-9.
    (12)Pat Thane:The Foundations of the Welfare State,2nd Edition,London and New York,Longman,1979,p.12.
    (13)Michael E.Rose,The Relief of Poverty,1834-1914,London:The Macmillan Press Ltd.1972,p.17.
    (14)J.F.C.Harrison,The Early Victorians,1832-1851,London:Fontana,1979,p.73.