财富的生产和分配是人类社会的基本问题，贯穿全部历史，焦聚着社会利益关系的主要矛盾。其中，民生问题最突出，民生的政策和理论也是围绕财富的生产分配问题产生和变化的。“水可载舟，亦可覆舟。”人民的基本生活保障问题是政党执政和国家治理的关键所在，也是社会统治的底线。
    英国是最早由政党执掌国家权力的国家和第一个工业化国家。一方面，英国经历了诸多社会矛盾，不乏激烈冲突；另一方面，如我国著名史学家蒋孟引先生所言：“‘光荣革命’以后，英国再没有经过武装革命，但人民群众的斗争，促成了各方面的程度不同的改革。这种和平改良的道路，究竟得失如何，应该详尽深刻地逐一研究。这是历史悬案，英国提供了最好的典型。”① 此言思虑深远，凝聚了英国史研究中的一个无形主题，迄今犹然。近代以来，英国执政党及其民生政策和理论有长期的历史实践和经验教训，围绕财富的生产和分配，反映出各党的民生政策及社会利益关系调整的得失。
    市场经济条件下，市场是第一次分配，直接影响民众的衣食住行和失业贫困等民生问题。市场经济是竞争经济和效率经济，也是风险经济，存在财富分配矛盾，如贫富悬殊等，有社会风险。因此，社会保障制度是维持社会利益关系相对均衡进行第二次分配和市场经济必备的“安全阀”和“稳定器”，也是现代社会能否稳定发展的主要标志。资本从来不是在纯“经济空间”中运行的，它同时在社会时空中运行，有政治和民生代价。在资本主义市场经济中，利润最大化是资本的本性和贪婪所致。资本控制财富的生产和分配，存在利润最大化和保障民生底线的严重矛盾。失业和贫困等问题，根源在于资本主义制度，与资本逐利、市场波动和经济危机等因素密切相关。从工业革命起，失业问题逐渐成为最严重的民生问题之一，它使大众贫困和恐惧，丧失安全感，导致社会动荡和政治反抗，成为重大执政问题。贝弗里奇在《自由社会中的充分就业》的扉页上引用著名警言：“苦难产生仇恨”②，高度概括了民生问题所包含的社会苦难和政治危险。这就迫使英国执政党思考对策，实行一定的社会保障。英国社会保障经历了从济贫法到战后建立福利国家的长期发展，是主要的社会调控政策之一。
    国家权力的实质是社会利益分配权。英国执政党代表资本利益执掌国家权力，在财富生产和分配中维护统治权益，推进资本的利润追求。但是，仅有维护资本利润的政策，没有维持民生底线的政策，不足以维护资本的存在和权益。在英国政党政治中，从济贫、失业到福利保障等民生问题，有不计其数的政策及理论争执。其无形的实质问题是：国家权力如何保障资本追求利润，同时又化解民生问题的风险？于是，在资本的利润追求与百姓的柴米油盐之间寻求社会利益关系相对平衡，成为政党执掌权力的重大问题。限于篇幅，本文以社会保障和失业贫困为有限主题予以初步探讨。
    济贫法及其新利用
    16世纪起，英国进入向资本主义社会的转型时期，大量失地农民难以为生，四处流浪，社会动荡不已。英国政府为此制定严刑峻法（如，1536年法律禁止有劳力者无业游荡，初犯鞭挞示众，再犯鞭挞加割耳，第三次处死）。但仅靠无情惩治只会“逼上梁山”，需同时采取救济措施即济贫法。1572年，都铎王朝颁布第一个征收济贫税的条例，设济贫官，1601年颁布伊丽莎白济贫法。随后出现一系列济贫措施，构成济贫政策法制体系，其政治目的是维护社会统治。1888年，悉尼·韦伯指出：“三百年前，由于害怕那连绞刑也消灭不了的‘健壮的乞丐群’，明智的塞西尔想出了建立普遍的贫民救济制度的办法，即扣除一部分租金和利息来救济那些不能直接享有它们的人。”③ 旧济贫法本质上属封建时代的社会救济范畴，并不意味现代社会保障职能，但留下了一个以后可资利用的政策工具。
    工业革命中产生大量新的民生问题，需要对济贫法有新的利用。1795年，伯克郡治安官在斯皮纳姆兰商定新的济贫办法，认为旧济贫法已“不适宜”，根据面包价格调整济贫费，允许在济贫院外救济贫民。实际上，这是扩大救济范围，对低工资者等贫困人群也实行社会救济，提供最低生活保障，有缓和阶级冲突、稳定社会之用。其奥妙还在于济贫税无论穷富，皆按人头交纳，其结果是主要由穷人和一般人家承担，富人的负担不大。执政的托利党很快在全国推行该济贫制度。此时正是社会冲突激烈时期。法国大革命冲击着英国，英国统治阶级竭力防止英国发生革命，托利党政府于1794年终止人身保护法；1795年颁布镇压法令，如叛逆行为法和叛乱集会法；1799年颁布禁止结社法，镇压“卢德运动”。可见在此非常时期，长期执政的托利党是一手高压政策，一手借斯皮纳姆兰济贫制度缓和社会矛盾，维持民生底线。这一济贫制度从1795年到1834年共实行40年，对英国相对平稳地渡过工业革命时期的激烈社会冲突阶段很有益处。1827年，托利党首相坎宁认为：“英国对欧美竞争的胜利正是得益于它的济贫法；它们使人民安于他们的负担，并且曾经把英国挽救出革命。”④ 这是对济贫法政治作用的最好说明，也体现了托利党执政的精明之处，利用全民负担济贫税的办法，调动全社会资源来稳定社会统治。
    随着时间推移，斯皮纳姆兰济贫制度遇到新问题。工业化大量产生雇佣劳动者，城市化使大量人口流入城市，民生问题出现新情况。一是在迅速膨胀的城市中，下层人民谋生不易，失业贫困问题广泛。二是济贫税迅速增加，引起众多指责：贫穷是个人懒惰所致，应限制济贫；济贫税增加工商业负担，不利经济发展；济贫税无论贫富按人头缴纳不合理，许多人生活困顿，无力缴纳，引起中下层阶级不满，甚至有废除济贫法的主张。马尔萨斯人口论更是论证济贫加快人口增长的“弊病”。三是法国革命冲击波早已过去，反对现存制度的政治激进主义业已消除，工业革命也近完成。济贫制度和日益增加的济贫税还值得吗？
    1832年议会改革后，新兴工商阶级开始掌权，现代政党崛起，代表资本利益的经济自由主义大行其道，自由党随之执政，不过，其举措不是废除济贫法，而是出台1834年新济贫法。该法制定劣等处置原则，停止院外救济，强迫穷人集中在臭名昭著的劳动院做工，生活恶劣且离散家庭。新济贫法遭到激烈反对，然而，自由党认为新济贫法是重要的社会改革，使费用得到控制。1834年后的30年，济贫税保持在每年450万至600万英镑间。⑤ 这意味自由党没有放弃对贫困问题的处理，而是采用降低济贫成本的新利用方式。在这个自由资本主义兴盛时代，“养穷人”的济贫法居然保存下来，似为奇迹；“其实，推行自由市场本身就要求有一种高度积极的，经常是集权的政府体系。或许，政府的最大图谋就是颁布了1834年济贫法，迫使人民去依靠劳动力市场以求取自己的福利。该法旨在组织一个全国统一的和严厉的济贫制度”⑥。