与此同时，艾森豪威尔政府继续对南斯拉夫寄予厚望，希望能够借其在政治和军事上的影响增进美国在东欧的冷战势力②。1954年2月6日，美国政府出台了新的对南斯拉夫政策文件，提出“继续使其存在于苏联集团之外”，“根据美国和自由世界的利益最大程度上利用南斯拉夫的潜力”，“在不损害这两个目标的情况下，引导铁托政权进行政治和经济自由化转向，以增进民众对防务方面的支持基础”[11]。这样，在对南斯拉夫差别政策下，1951年至1955年6月间美国共计划向南斯拉夫提供7亿9940万美元的军事援助。在经济援助领域，自苏南冲突后至1955年6月，美国向南斯拉夫共计划提供5亿320万美元的经济援助[12]。然而，南斯拉夫的政治动向，却非如艾森豪威尔政府所愿。在斯大林逝世后，苏联同南斯拉夫的关系的逐步缓和③，美国方面估计苏联对南斯拉夫的最终战略目标是重新对南斯拉夫的施加有效的控制。另一方面，南斯拉夫在同西方进一步密切现有关系上有所抵制，表现出在两个阵营之间独立自主的欲望。这些使艾森豪威尔政府对于进一步发展南斯拉夫加入西方体系和在战时获得南斯拉夫贡献的期望值大大降低。1956年1月24日艾森豪威尔政府出台了新的对南斯拉夫文件，在原先的政策目标中插入“最大程度上发挥南斯拉夫的影响促进苏联卫星国的分离”和“不让南斯拉夫在实际上增进苏联冷战目标”两项，并将其置于利用南斯拉夫潜力和推动南斯拉夫政权变化之前。美国对铁托政权的动向开始保持警觉，并开始重新修订军事援助计划。在利用南斯拉夫独立的政治影响力方面，美国也开始注意“避免看上去鼓励铁托主义共产党的输出”。与此同时，美国继续对南斯拉夫实行有限的经济援助和技术援助。在当时美国开始对东欧国家实施演变战略的背景下，艾森豪威尔政府继续鼓励在原有基础上继续发展西方同南斯拉夫的关系，促进文化交流[13]。
    (二)演变战略下美国对一般卫星国和东德政策差别的出现
    在继对南斯拉夫政策差别之后，美国对东欧国家政策实际上还有第二次的分化。随着艾森豪威尔政府开始推行演变战略，美国对东欧国家的政策基础发生变化，导致美国对一般卫星国和东德政策差别出现。
    1955年初，艾森豪威尔政府开始推出对苏联及其卫星国的演变战略④。同年5月，华沙条约组织形成，欧洲冷战形势进一步升级。美国方面意识到“当前任何卫星国独立于苏联统治之外的实现都是遥远的”，放弃了在东欧对推回苏联势力的直接努力，甚至表明“不准备通过看似可行或可行的内部革命方式实现这一目标”[14]。在推行演变战略的背景下，艾森豪威尔政府继续坚持“中间”路线方案，但评判的绩效标准相应出现变化，转向“促进并鼓励所关注国家的苏联控制的减弱和实现民族独立”。美国希望利用已有的东西方联系，对卫星国施加更大的影响力，但同时避免被认为是同卫星国的反对力量联系，令卫星国政权受到刺激和感觉是被制裁(crackdown)[15]。1956年7月艾森豪威尔政府出台了NSC 5608/1号文件《美国对东欧卫星国的政策》。这一文件强调美国对卫星国政策的“主要重点是努力鼓励演变，造成苏联控制的削弱，通过国家自身的方式实现国家独立，哪怕不会直接带来其内部政治结构的变化”，并避免“将卫星国同苏联一体对待，助长苏联的统治。”艾森豪威尔政府希望通过施加影响，“使苏联在卫星国的控制复杂化，拖延苏联集团的军事和经济潜力的增长，同时鼓励卫星国国内力量向捍卫国家独立的目标发展”[16]。美国对卫星国的近期目标也出现了相应的变动。首先，美国开始将演变战略而非遏制战略作为对卫星国政策的首要战略。NSC 5608/1号文件提出“通过影响卫星国政权及其民众选择其他既符合其国家利益，又同美国的安全利益不相冲突的行动，助长卫星国政权的本质和政策的改变。”其次，美国对卫星国的遏制方向也出现了变化。NSC 5608/1号文件不再简单地强调“破坏苏联与卫星国的关系”的方式，而是提出“鼓励当前苏联和卫星国关系向关注各自国家的国家独立的方向变化”。其三，美国开始放弃通过推翻卫星国政权的方式实现卫星国解放的思路。NSC 5608/1号文件在坚持减少卫星国对苏联集团贡献的同时，不再将削弱卫星国政权作为近期的目标。演变战略下美国对一般苏联卫星国政策的上述立场变化，导致艾森豪威尔政府将东德同一般卫星国政策区别对待。
    在美国的冷战政策中，东德是一个特殊的苏联卫星国。美国在东德建国之后相当长的一段时间内将东德视为地位未定地区。杜鲁门政府在1949年12月出台的NSC 58/2号文件《美国对东欧苏维埃国家的政策》当中，未将东德列入苏联卫星国名单当中。在美国的冷战政策中，东德同奥地利一样，被认为是以统一为前景的[17]。1953年艾森豪威尔政府执政后，在当年8月出台的NSC 160/1号文件《美国关于德国的立场》当中认为“东柏林、东德未全然被纳入苏联集团轨道”，提出美国对东德的目标是“防止苏联统治全德，降低东德现存的苏联势力和全德境内的共产主义影响”[18]。但在艾森豪威尔政府开始全面着手调整美国国家安全战略之后，美国政府改变了对东德的定位，开始关注东德作为苏联卫星国的战略意义⑤。在1953年12月出台的NSC174号文件《美国对东欧的苏联卫星国的政策》当中，艾森豪威尔政府将阿尔巴尼亚和东德两国纳入苏联卫星国行列。对此，文件做出特别说明，称“阿尔巴尼亚和东德在一些重要方面具有不同于其他卫星国的特征。将这两国纳入，是为了尽可能地将卫星国作为一整体对待”[19]。这样，在实施遏制战略的背景下，美国更多地是将东德纳入对苏联卫星国的政策当中一体对待。
    但随着演变战略的实施，东德的特殊性又成为突出的问题。美国政府在推行演变战略的背景下，开始改善对苏联卫星国政权的态度，不再强调将卫星国政权本身作为主要的敌对目标。然而，在东德问题上，美国政府始终主张“统一德国于自由”，否认东德政权的合法性，坚决抵制东德政权。这一差别，导致美国在调整对东欧苏联卫星国政策时，仍在东德政策上沿用原先的政策，将东德政权排除在演变战略实施的目标以外。在推出NSC 5608/1号文件之后，同年9月12日，艾森豪威尔政府出台了专门的对东德政策文件，作为NSC 160/1文件的附案(Supplement to NSC 160/1)，纳入对德政策系列当中。与NSC 5608/1号文件相比，东德政策专件非但没有演变因素在内，反而充满冷战对抗性。东德政策专件基本上仍是沿用NSC174号文件的立场，以遏制苏联势力作为重点。东德政策专件首先提出的是两个针对苏联的目标：“通过支持统一的手法使苏联处于防卫状态”；“通过利用西方在联邦德国和柏林的立场，削弱苏联对东德的控制。此外，东德政策专件还将矛头直接指向东德政权。文件将NSC174号文件当中“助长卫星国军队和警察中的不满”的任务要求，作为对东德的正式目标提出，要求“削弱东德武装力量的可用性”。这同NSC 5608/1号文件不再强调动摇卫星国本国武装力量形成了对比。在军队、武装警察这些暴力机关对东德政权的存在具有决定性意义的情况下，这表明美国仍对东德政权持完全敌视态度[20]。在这一时期推动东西方交流的大背景下，美国所提倡的是“保持与东德人民的联系”，并且“鼓励以特别项目反抗共产党政权”，并特别强调各种交流活动的原则应与美国不承认东德政权的政策保持一致。与此同时，美国继续在外交领域“反对其他国家承认东德政权，寻求限制其影响，支持联邦德国阻止东德政权在国际组织或会议代表席被承认”[21]。从对待政权态度方面，美国对一般卫星国和东德政策有明显的差别。这样，美国对东德政策专件，就成为美国对东欧国家政策中的第三种类型。