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三、清帝与“治法”：权力系统中的力量关系 清朝作为中国古代社会的末代王朝，其法制不可谓不繁复缜密，所谓“大纲小纪，无法不修，畿甸遐荒，无微不烛”[12](第3册，康熙四十五年三月壬戌，P1948)，就是对清朝所建法制法规的描述。但清朝又是一个高度集权的王朝，皇权的独断超过了以往历史上任何一个朝代。对君主而言，专制权力如何有效地任用并掌控官僚群体而又符合国家的长远利益和正常秩序，历来考验着帝王的执政能力、权衡着国家政治的状况。如果说“有治人无治法”成为清朝统治者最具政治特质的一项治国理念的话，那么，从对“治人”重要性的认识出发，康雍乾三帝都将选官用人的权力牢牢掌控在自己的手中，这需要在相当程度上符合“治法”的要求而又可以不时地超越“治法”的限制。那么，皇权与“治法”又是怎样的关系呢?由于清代皇权至上，其绝对性更多地表现在他们对用人权力的掌控上，所以有必要从这个角度进行讨论。 康熙帝曾与理学名臣熊赐履讨论如何选用“治人”。熊赐履建言曰：“为政端在得人，故用舍黜陟，人主出治人大权，最当审量者也。”康熙帝表示认同，曰：“知人难，用人不易，至治之道，全关于人。朕即欲不尽心不可得也。”[25](卷1，论君道第一)雍正帝的认识更是直截了当，他说：“为君为臣之道，只有敬天勤民二端。而用人行政，即在敬天勤民之内。”[14](卷88，雍正七年十一月癸酉)又说：“从古圣帝明王之道，未有不以勤劳自励，而以逸乐无为为治者也。是以治天下，莫大于用人理财二端，理财一事，自应付之臣下，至用人之权，不可旁落。”“岂可以用人大节，为笾豆之事，置之不问也。”[14](卷83，雍正七年七月丙午) 乾隆帝比起他的父祖康雍二帝，尤其强调君权至上。乾隆十一年(1746)八月，御史周礼奏请将户部侍郎李元亮开缺守制，乾隆帝在指斥其为他人图开缺之官位的同时，强调说：“国家用人，其权断不可下移。或仿照定例，或偶尔变通，朕心自有权衡，总期得人任事耳。岂臣下所可意为进退者!”[15](第2册，乾隆十一年八月初八日，P119)他十分自得地说：“朕何如主?岂委用人之权于臣下者哉!”[16](卷277，乾隆十一年十月癸未)针对州县府道等行贿嘱托地方督抚大员的现象，乾隆帝明确说：“乾纲独断，乃本朝家法。自皇祖皇考以来，一切用人听言大权从无旁假，即左右亲信大臣亦未有能荣辱人、能生死人者。”[15](第2册，乾隆十三年八月二十九日，P232)并多次宣称：“威福之柄皆不下移，实无大臣敢于操窃。”[16](卷1051，乾隆四十三年二月庚戌“)“用人之柄操之于朕”，“用人行政事事躬亲裁度，一切是非情伪莫不洞悉周知”，“朕乾纲独揽，洞悉无遗……临御以来，用人之权，从不旁落”④。 康雍乾三帝在用人行政上都主张大权独揽，凸显了清朝政治皇权至上的专制体制特征。今人往往据此认为清代中国是个人治大于法制的社会，但需要分辨的是，皇权至上是被规定在古代“治法”的范畴之内的，尊君卑臣是古代社会立法的根本原则。国家的法律法规针对的是包括官僚在内的社会各个阶层的百姓，数万条的处分条例针对的是各级政府的官员，在清朝不断增加的制度和法律中，没有一条是直接针对皇帝个人的，这就是传统社会的“治法”。这意味着皇权产生的任何决策都是正确的，皇帝的过错源于皇帝的自觉，通常由“罪己诏”体现。如果说皇帝也要受到约束的话，那么，他除了要按照儒家的礼制生活在既定的秩序内，还需要按照国家已有的行政制度处理国政。从这一角度上说，古代国家的“治法”理所当然地赋予君主以选官用人的特权。 诸如清代皇帝在选官上有“特简”之权，即由皇帝直接简用官僚，其特简的范围包括一、二、三品大员中的所有官缺，京官有大学士、尚书、侍郎、内阁学士、左都御史等，外官有督抚、藩臬，即道府各官也有需要向皇帝“请旨简放”的官缺，“俱不准改为在外题调”[26](卷63，吏部47，汉员遴选·顺天府属会衔题调)。在形式上，每逢各部院及地方衙门出缺，大学士即与吏部、九卿等会推候选官员，他们往往会按照出身、资历，以及治绩、官评等提出一至两个人选，而最终的裁决权仍为皇帝莫属。此外，皇帝还经常有破格提拔、钦点钦选的情况，这些都应该属于“治法”的范畴。 在清前期，康熙帝对官员的任用，虽牢牢把握着“特简”，但大多遵循着常规的铨制，很少有越过“治法”的行为。所以，康熙朝的官僚队伍相对稳定。无论是“清官”还是“好官”的任官标准，最终都贯彻了康熙帝“政尚宽大”的治国方针，是康熙帝个性化的体现。 相比之下，雍正朝人事变动频繁，微员骤升大吏、大吏突然降革的现象屡见不鲜。显然，这并不符合国家铨制的常规方式，是君权超越“治法”的行为。例如，雍正帝曾以鄂尔泰、田文镜、李卫为模范督抚，三人在仕途上不仅都以超擢跻身于封疆大吏，而且莅任之官缺也是雍正帝为其量身打造的。如鄂尔泰，在雍正元年由内务府员外郎被超擢为江苏布政使，三年升授广西巡抚，赴任途中调云南巡抚管云贵总督事，四年实授云贵总督。田文镜在雍正元年由内阁侍读学士授命署理山西布政使，两年任河南布政使，旋升河南巡抚，五年晋河南总督，而河南原不设总督，乃雍正帝为田文镜专设之缺。李卫于雍正二年(1724)以捐纳员外郎用为布政使，三年擢浙江巡抚，五年授浙江总督管巡抚事，而浙江总督之缺也系为李卫而专。⑤ 对于三人被特殊任用的原因，时人有这样的评论，田文镜“自简任督抚以来，府库不亏，仓储充足，察吏安民，惩贪除弊，殚竭心志，不辞劳苦，不避嫌怨，庶务俱举，四境肃然”[27](卷13，田文镜传)。李卫“在浙江五年，莅政开敏，令行禁止”，大改浙省人心风俗。特别是在清理各省仓库亏空和钱粮逋欠的政治风暴中，李卫屡当重任，吏事民政皆无扰。而后在直隶六年，莅政一如在浙江。⑥而西南改土归流的开疆拓土之功绩则是经鄂尔泰亲力亲为完成的。所以，雍正帝有言：“若各省督抚皆能如田文镜、鄂尔泰，则天下允称大治矣。”[14](卷69，雍正六年五月乙亥)而他树立的“治人”典范，自然是以“实心任事”、执政风力而有政绩为首要标准。 换一个角度可以说，雍正帝在致力于整饬腐败、刷新吏治的政治过程中，需要“实心实力”的官僚。为达目的，他必须超常使用手中的专制权力，不拘常格地选人用人，这必然破坏了那些已经程式化的常规和成例，也即超越了“治法”。正如他自己所说：“朕用人原只论才技，从不拘限成例。”[21](石麟奏折，雍正十年九月二十五日折朱批“)鉴别属员，不可尽以科甲为人材，而视他途为市井小人，自古用人无方，贤愚岂宜如此区别。”[14](卷43，雍正四年四月庚午) 对此，雍正帝也有过自己的解释。他说：“朕自莅政以来，兢兢业业，事事知其至难，用一人必晓谕以用之之故，去一人必晓谕以去之之故，似乎不胜其繁。然亦有所甚不得已者，且事无一定，又不可拘执，有时似若好翻前案，不知其中实有苦心，总欲归于至是，是故或一缺而屡易其人，或一人而忽用忽舍，前后顿异。盖朕随时转移，以求其当者，亦出乎不得已。”[22](第1册，雍正三年四月癸未，P481)而后，他又对这种非常之举作了进一步的说明：“朕缘目击官常懈弛，吏治因循，专以积累为劳，坐废濯磨之志，不得不大示鼓舞，以振作群工委靡之气。俟咸知奋勉、治行改观时，自易有裁处之道。”“朕现今用人之法，亦止堪暂行一时，将来自仍归于圣祖畴昔铨衡之成宪。”[21](田文镜奏折，雍正五年二月二十八日) 虽然雍正帝在统治后期对其严猛的执政风格作了一些调整，乾隆帝即位之初也表现出政尚宽大的倾向，但随着他执政的成熟，反而开始更多效法乃父的非常手段。自乾隆四年(1739)，乾隆帝就意识到：“今日内外臣工，见朕以宽大为治，未免渐有放纵之心。”[16](卷86，乾隆四年二月丙戌)于是他开始收紧政治，表现在用人上，乾隆帝更加重视对官员的掌控。乾隆帝认为：“从来人君敷治，用人为最要，而知人为最难。”⑦为最大可能做到“知人”而又能“量才器使”，乾隆帝或破格选人，颇为率意；或罚不当罪，使用各种权术，在以才干取人的手段上似更甚于雍正帝。最能说明此问题的典型例子要算乾隆帝一再宽纵的“才臣”李侍尧。 李侍尧出身汉军，为额驸李永芳之后。乾隆初年，李侍尧由军机章京受知乾隆帝，累迁至封疆大吏，素号“才臣”。据《清史稿》记载：“侍尧短小精敏，过目成诵。见属僚，数语即辨其才否。拥几高坐，语所治肥瘠利害，或及其阴事，若亲见，人皆悚惧。屡以贪黩坐法，上终怜其才，为之曲赦。”[20](卷323，李侍尧传)乾隆四十五年(1780)，时任云贵总督的李侍尧又被云南粮储道海宁以贪纵营私参劾，坐实后，大学士九卿核议斩决。乾隆帝欲宽之，在谕旨中称：“李侍尧历任封疆，在总督中最为出色，是以简用为大学士，数十年来受朕倚任深恩。”其贪污“实朕意想所不到”[16](卷1106，乾隆四十五年五月乙酉)。他并没有批准朝臣的“斩决”之议，而是令各直省督抚再议，希冀能在地方大吏那得到宽释的奏请。果然，有江苏巡抚闵鹗元洞悉了乾隆帝的心态，上“议勤、议能之例”。乾隆帝遂借此下诏改李侍尧为斩监候。时逢甘肃省爆发苏四十三起义，乾隆帝遂以甘肃事务纷繁，急需大臣料理，而李侍尧之“才实能理繁治剧”，用为陕甘总督。他说：“此时需人之际，不能复拘常格。已传旨免其(李侍尧)前罪，赏给三品顶戴花翎，令前往甘肃。”(《清高宗实录》卷1129，乾隆四十六年四月庚午；卷1128，乾隆四十六年四月乙巳)而后又用为湖广总督。对此，乾隆帝的解释是：李侍尧历任封疆三十余年，“才具干练，素能办事”，在陕甘总督任上，“地方诸事尚能整饬”，署理湖广总督又将该省积年未结盗案等查明，而“现在各省巡抚内，非资格尚浅，即系才具难胜总督之任者，一时乏人，所有湖广总督员缺即着李侍尧补授。李侍尧屡获重愆，今又破格弃瑕录用，此朕不得已用人之苦心”[15](第13册，乾隆五十一年十月初七日，P519-520)。 除了论才用人之外，“公忠体国”也是乾隆帝破格权人的又一标准。所谓“公忠体国”者，即“居官者以忠厚正直为心，而身家利禄之念胥泯”[16](卷146，乾隆六年七月辛未)。早年乾隆帝树立的“公忠体国”的典型傅恒，在短短数年之间由侍卫、内务府总管、军机大臣用为经略，平定金川，“克成大勋”后，再擢为大学士。乾隆帝多次在上谕中强调：“若人人似此(如傅恒)公忠体国，不辞劳瘁，方无忝股肱心膂之寄。”[16](卷329，乾隆十三年十一月甲戌)并谆谆告诫，“封疆大臣，理宜公忠体国，实心任事，不得稍存欺饰”[16](卷1146，乾隆四十六年十二月壬申)。而乾隆帝所以欣赏黄廷桂，就在于他能“遇事无所徇隐，悉核实入告，诚笃有足嘉者”[23](第13册，《乾隆御制诗四集》卷59，P112)。进入晚年，乾隆帝开始提倡“忠贞”。乾隆四十年(1775)，他命对明季殉节诸臣谥典。[16](卷996，乾隆四十年十一月癸未)次年，再以“崇奖忠贞”、“风励臣节”之名，将降清的明朝官员统命为“贰臣”。[16](卷1022，乾隆四十一年十二月庚子)说明“公忠体国”又有了更多的含义，“忠君”进而“逢迎”似也在其中，而这期间恰是和珅得到超擢与重用，这不能不说是乾隆晚年政治中最大的败笔。 所以，乾隆帝在用人上与其父一样不拘常格，但对吏治的影响却与雍正朝大不相同。对此，乾隆帝曾有过反思。他说，其父雍正帝执政十三年，纲纪肃清，内外官僚大臣俱小心惕励，以奸贪犯法者，只年羹尧一人。“朕御极五十余年，未尝不时时以整饬官方为务，而贪纵骩法如恒文、蒋洲、良卿、方世俊、王亶望、国泰、陈辉祖、郝硕诸人接踵败露。此皆朕水懦民玩，而用人不当。”[16](卷1267，乾隆五十一年十月庚申)表示嗣后必执法重惩。但乾隆帝对贪污者如李侍尧之类的一味放纵，并未制止住官僚中的贪污之风，而后因贪污被处死的仍有伍拉纳、浦霖等督抚。这不能不说是乾隆帝在超越“治法”上存在着用人的重大失误。 总之，“有治人无治法”蕴含着儒家的最高政治理想，对“治人”在国家行政中作用的充分肯定，体现了古代思想家及统治者的政治先觉。但是，他们虽然都以“治法”为普遍原则，却又都接受皇权随时去“破坏”既定的“治法”，其专制政治自身不可克服的矛盾，最终往往致“有治人无治法”体现出的是“君道”。它带给我们今天的启示是，国家的民主与公正需要法制的巨大力量，法制公正的保障当得益于有效的“治人”，而“治人”既需要自身的不断修省，更需要法制的严格约束。 (责任编辑：admin) |