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与波斯帝国比较，奥古斯都以降的罗马帝国保留了共和国的基本框架，官僚体系更不发达，面对的问题却更加复杂。共和国时代罗马的常设官职本就非常少，即使在恺撒增加官员人数后，主要官员也仅包括执政官两名、副执政官8人、市政官4人、财务官40人，以及26名低级官吏。(24)元老院的元老虽然有600人甚至一度超过千人，也可以临时担任各类职务，但原则上他们主要是就国家事务提出各种意见，不能作为常任官员对待。奥古斯都掌握权力后，一面改造共和国的制度，以便把更多的权力集中在自己手中，另一面又小心翼翼地保持着共和国的外表。公元前27年他获得“奥古斯都”的称号之后，仍需要小心避免他的集权行为招致罗马精英阶级的反感。所幸奥古斯都足够谨慎，而且相当长寿，能够在有生之年为帝国创立一套基本的统治制度，并且让罗马人接受了帝制的现实。“屋大维……首先用慷慨的赏赐笼络军队，用廉价的粮食讨好民众，用和平安乐的生活猎取世人对他的好感，然后再逐步地提高自己的地位，把元老院、高级长官乃至立法的职权都集中于一身。”但皇帝的集权很大程度上限于罗马。在地方上，虽然自奥古斯都以降官僚体系不断发展，但直到公元2世纪，帝国常设官员人数仍非常有限，中央和行省的高级官员不过150人左右，甚至到3世纪早期，罗马城、意大利和行省的高级官员也仅350人左右，而当时罗马帝国的总人口达到5000万-6000万。(25)数量如此少的官员，不可能将触角深入城市和乡村，对行省和地方的治理，只能仰赖于行省和地方的精英阶层。 罗马帝国统治的基本单位是行省和自治的城市。行省总督最初只有一名财务官协助，帝国时代辅助人员有所增加，但数量仍然不多。相对于中国的郡守和波斯总督，罗马总督的自主权力似乎更大。他可以独立发布相关命令，是该省最高的军事、行政和司法长官，有权决定税收等相关问题。共和国时代由于缺乏必要的监督，总督中出现了维列斯一类臭名昭著的官员。帝国时代皇帝对总督的控制有所加强，虽然总督们并未因此马上变得更加守法，但总体情况大有改观。(26)罗马帝国的和平以及对总督监督的增强，创造了帝国最初200年的繁荣。 总督之下，是罗马帝国的基本单位自治市。尽管不同地区的自治市权利大小千差万别，但仍具有一些基本的共同特征。每个城市都有自己的官员、议事会和公民大会，决定有关城市的一般事务，授予公民权、财政、税收、司法、宗教崇拜、建筑工程等一系列与城市直接相关的问题。(27)只有在城市觉得自己无力解决时，才会求之于总督。在司法问题上，只有涉及金额超过一定限度，或者事关公民的生命时，才会上诉到总督或者皇帝那里。(28)有些时候，当总督或城市觉得没有把握或无法决定时，会请求皇帝给予指示，由此造成了米拉所说的皇帝统治被动应对的特征。(29)2世纪以后，自治城市中皇帝任命的官员有所增加，对城市内部事务的干涉，也越来越深入和频繁，(30)但总体上看，戴克里先之前，城市保持着基本的自治权利。通过把治理责任委托到地方，罗马人有效地削减了行政成本，在两百多年的时间里，仅仅用数百名官员，就维持了庞大帝国的运转。 与波斯和罗马帝国大致相同的是，秦汉帝国也是一个以皇帝为中心的专制主义国家。皇帝是国家最高首脑。秦始皇自认为自己一统中国，功盖三皇，德过五帝，故各取一字，创造“皇帝”的称号。他可以根据自己的意愿决定上至丞相，下到某个升斗小民的命运，是一个名副其实的专制君主。然而与波斯及罗马帝国不同的是，秦汉帝国形成了以三公九卿为核心的中央官僚体系，地方有从郡县到乡里的完善地方组织。秦始皇三十六年将天下分为36郡，郡下设县，县下为乡、邑、亭、里等。汉初为藩屏皇室，曾将函谷关以东的大部分地区分封给诸侯王。当诸侯国势力膨胀，有威胁中央政府的苗头时，皇帝启动了抑制措施。历经景帝和武帝两朝，诸侯国基本被剥夺了政治和行政权力，郡县制再度普遍推广开来。皇帝和中央政府的政令，可以从中央直达乡里。因此，在秦汉帝国，似乎没有地方自治的空间存在。 (责任编辑：admin) |