|
但是，相对于中央政府而言，秦汉时代的郡县尤其是郡守享有相当大的自主权。首先，虽然中央政府任命了丞、尉掌理郡的行政、司法和军事事务，但郡守是一个郡最高的行政、军事和司法长官，其在郡内的权力几乎与皇帝无异，以致汉朝民间出现如此谚语：“州郡记，如霹雳，得诏书，但挂壁。”(31)在任内，他可以如倪宽那样，“劝农桑，缓刑法，理狱讼，卑体下士，务在于得人心”。也可以如严延年那样，“摧折豪强，扶助贫弱……众人所谓当死者，一朝出之；所谓当生者，诡杀之”。还可以如文翁任职蜀郡时所为，选郡县小吏接受儒家教育，在郡内兴办学校，“数年，(蜀人)争欲为学官弟子，富人致出钱求之。由是大化，蜀地学于京师者比齐、鲁焉”。(32)其次，郡守可以自辟部分随员。除丞、尉等由中央任命外，其余诸曹官员，基本由郡守自己任命。既然随员由郡守任命，其升迁和待遇都取决于郡守，某种程度上犹如郡守封建性质的随从。(33)再次，郡守对下属县以及更基层的官员有处置权。某些情况下，郡守可罢免县令，或派人主理县务。最后，中央政府对郡守的监督，在汉初一般只有一年一度的上计，内容包括户口、刑狱、财政等，虽然有时严格，但很多时候流于形式。(34)汉初清静无为，对郡县具体事务几乎不插手，“孝惠皇帝、高后之时，黎民得离战国之苦，君臣俱欲休息乎无为，故惠帝垂拱，高后女主称制，政不出房户，天下晏然”。(35)在此情况下，只要郡守没有因违法被罢免治罪，也没有升迁，就可以一直任职，所以有些郡守任期达到20年-30年。(36)因此，虽然汉代名义上是中央集权，但在实际的政治运作中，至少在郡一级，地方享有相当大的自主权，在某种意义上执行着地方自治的原则，“以中央集权之形式宏地方自治之实效”。(37)宣帝所谓“庶民所以安其田里而亡叹息愁恨之心者，政平讼理也。与我共此者，其唯良二千石乎”，(38)也体现了郡守在汉朝统治体系中的重要地位。 波斯、罗马和秦汉可谓上古世界最为成功的三大帝国。尽管三国都强调君主作为至高无上权力拥有者的地位，但在治理国家的具体实践中，都不约而同地选择了赋予地方一定自主权的基本方针。所谓的中央集权，在行省(郡)一级已经被消弭。比较而言，波斯和罗马给予地方总督与基层共同体更大的空间，汉朝的政权组织虽深入乡村，但对于地方的具体事务，皇帝更多地采取了放任政策，郡守很大程度上能够自主施政，而郡守对于县令的施政，除定期巡视外，一般也不予干涉。其中的原因，除各自历史发展的制约外，还在于面对庞大的疆域，它们为克服距离和不同地区文化差异造成的隔阂，节省行政成本，只能更多地依赖地方自治。所谓的中央集权，就波斯而言，在总督一级基本被消解。就秦汉帝国而言，很大程度上停留在中央政府对地方官员的任命以及必要时进行的干预上。另外，古代国家任务相对简单。(39)无论是波斯和罗马帝国的总督，还是汉代的郡守，主要任务是维持地方秩序，保卫疆土和向中央政府输送税收。现代国家要求于地方政府的发展经济、改善民生等众多职能，在古代仅表现为劝农桑、兴学校等最为基本的经济和文化活动，即使这些任务，地方政府大多也限于倡导，而非通过政府投资系统开发和兴办。帝国面积的广大和古代国家任务的相对简单，造成了三大帝国地方大体自治的景象。诚如彭小瑜所说，真正的中央集权政府，要到现代民主国家中才能充分实现，是政治和国家治理现代化的产物。(40)传统国家中，所谓的中央集权，很大程度上表现为国王的专制权力，对地方的控制效率相当低下，实际的政治运作中，更多地表现为地方自治。 (责任编辑：admin) |