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【内容提要】冷战直接催生了美国人才吸引机制的形成，不仅使二战时期美国的“人才赤字”问题趋于常态化，而且在《1952年移民法》中对吸引人才的双轨制产生双重影响。在难民问题上，美国表面上打着“人道主义”旗号，但在实际操作上却优先安置各类专业技术人才。在对外文化交流方面，美国在加紧宣传其政治价值观的同时，积极吸引外国留学生和访问学者赴美深造，然后又适时创造条件，允许美国需要的人才永久定居。通过这些措施，美国确立了一整套人才吸引机制，奠定了20世纪后期人才吸引政策的基础。 【关 键 词】冷战/美国/外来人才/难民/留学生移民 【作者简介】梁茂信，东北师范大学世界文明史研究中心教授。 冷战史已成为一门显学，无论是资料整理、实证分析还是理论研究，成果可谓汗牛充栋。然而，对于冷战与美国人才吸引政策的关系，中国学界尚无人触及。美国学界从冷战或国家安全视角分析美国移民政策的成果并不少见，但大多没有谈到人才吸引政策。①在略有涉猎的论著中，其视野并未超出《1952年移民法》的范畴。②战后初期，美国人才吸引政策分散在诸多立法和行政措施之中，并被国家安全、意识形态等重大议题所掩盖，因而在相关研究中，人才吸引政策被视为边缘性话题而被一笔带过。③在美国吸引外来人才的历史上，冷战初期形成的机制具有奠基作用。对该问题的研究有助于全面认识科技人才移民美国的现象，也可为中国制定相关政策提供参考和借鉴。 一、冷战与“人才赤字”的常态化趋势 “人才赤字”(talent deficit)是指某种非常因素导致人才供给出现亏短现象。它在本文中的含义是：(1)二战期间，美国因将所有人力资源投入战争，导致基础科学研究和民用技术领域人才严重不足。此外，因战时美军规模空前膨胀，高校生源骤然萎缩，人才供给随之锐减。(2)在冷战时期，美国政府因不胜心理压力，逐年追加国防预算，不仅将美国经济推上了“战争经济”的轨道，而且几乎将所有人才资源倾入国防建设中。随着美国的“科学国家安全化”格局正式形成，“从事与军事生产相关的科学家和工程师队伍空前膨胀”，④基础研究和民用技术领域的人才短缺就在所难免了。 二战前，美国科技人才的供给主要来自世界各地的移民和美国高校的培养。二战爆发后，美国的人才供给链被切断。一方面，在1941—1945年间，隆隆炮火使大西洋上持续百年的移民潮跌至谷底，入境移民不过17.1万人，是1820年美国统计外来移民以来的最少时期。移民规模的萎缩难免殃及技术人才的供给。另一方面，战时美军人数的暴涨消耗了高校生源。据统计，美军人数从1940年的45.8万人跃至1945年的1212.34万人，其中18—29岁大学适龄军人占75％以上。在这种背景下，美国高校的人才培养与美国人口增长呈背道而驰之势。1940—1944年，美国人口增长了4.7％，而全美高校授予学士学位的人数却减少了近33％，硕士学位人数减少近50％，博士学位人数减少30％以上。⑤美国科技研发办公室主任万尼瓦尔·布什在1945年给罗斯福总统的报告中，频频使用了“人才赤字”概念。其含义是：(1)在战争时期，18岁以上的青年大部分被应征入伍，“很少有人接受综合性的科学教育”；(2)在具有大学本科学历的青年中，除少数从事医学和军事学研究外，多数因战争而丧失了深造的机会。培养一名理工科专业博士至少需要6年，因此，“人才赤字”问题将会持续到1951年。为此，布什建议：(1)成立可以发挥政府职能的“国家研究基金会”，统筹全美基础性科技研究，并在政策方面向总统提出建议；(2)建设人才培养基地，通过提供奖学金的方式，减少社会辍学率。这既是解决人才赤字问题的最有效方式，也是振兴美国科技事业的基本前提。⑥ 面对严峻的“人才赤字”问题，美国政府为加快人才培养，多管齐下：(1)以《1944年军人权利法》为依据，与各地高校合作，为退伍军人提供大学教育。到50年代中期，先后有400多万退伍军人完成了本科或研究生教育。⑦(2)在美国政府的支持下，高校的人才培养也进入了前所未有的新阶段，其理工科专业毕业生人数在1947—1956年达到32万人，是1932—1941年的2.6倍以上。⑧(3)通过设立奖学金制度，吸引大学生学习理工科专业。1952—1965年，仅国家科学基金会就提供了4.24万人次攻读研究生学位和进修的奖学金机会。⑨(4)艾森豪威尔政府在竭力完善人才培养体系的同时，推动国会颁布了《1958年国防教育法》，为全美1300多所大学提供拨款，受益学生超过10万人。⑩从上述业绩看，美国的人才短缺问题应有所缓解。 然而，资料显示，人才赤字问题不仅未彻底解决，而且呈常态化趋势。从1951年起，美国国家科学基金会年复一年地指出：“多数科学专业都多多少少地存在着严峻的人力短缺”，(11)“具有原创性和概念化能力的科学家严重不足”。(12)1958年，它在比较了美苏英日等国的科研体制后指出，美国在科技投入和人才培养方面严重滞后。“如果我们不采取比前些年更加坚决的富有建设性的措施”，美国就会付出惨重的代价。(13)类似的说法在当时一些美国学者的研究中得到了证实，认为美国的科技人才不仅“远远供不应求”，而且供求矛盾还会“进一步加剧”。(14)1968年，美国司法部在移民申请的职业中，列出了急需的170多种技术人才。(15)为何会出现如此窘境呢？有间接性论述认为，其根源在于战后美国经济结构的升级和向后工业社会的转型。这种说法固然有一定道理，但从美国科技政策与冷战的关系看，其症结在于美国政府本身：它在解决科技人才短缺问题的同时，将“技术至上”的理念融入美国的国防政策之中，结果是人们“很难在纯粹的科学与国防研究之间划清界限”。(16) 首先，战后初期，美国为在与苏联的军备竞赛中立于不败之地，不惜举国之力，优先发展国防科技。它利用1947年设立国防部的机会，成立了海军部研究局、陆军部研究局和空军部研究局。接着，它又在战时科研机构的基础上，成立了全国卫生研究院、科学信息服务局和洛斯阿拉莫斯等六家国家实验室。在1949年苏联成功爆炸原子弹之后，美国于1950年成立了国家科学基金会，在科研资助与管理方面，建立了完备的现代化体系。1958年苏联卫星上天后，美国又成立了由总统直接领导的尖端项目研究署、国防分析研究院和航空航天局。(17)上述机构的设立标志着美国建成了一个覆盖全国的科研实体和管理网络，其运作与发展本身就开辟了一个庞大的刺激科技人才需求的就业市场。(18) 其次，从杜鲁门和艾森豪威尔政府的财政预算看，美国国防部一直是最大的受益者。虽然它获得的拨款占美国联邦预算的比例从1945年的85％降至1947—1950年的33.5％，但在1951—1960年始终平均在57％以上。(19)由于国防部的圭臬是“保持科技在军事中的主导地位”，它不仅制定了各种奖励措施吸引科学家从事国防科技研发工作，而且其所占美国联邦研发基金比例之高，在战后20多年间始终保持在70％以上，而原子能委员会、国家科学基金会和农业部等联邦机构每年所占比例，各自平均不过5％。(20)如此巨大的差异直接导致了美国科技人员职业流向的严重失衡。1950年，直接或间接地为国防服务的科技人员占全国总数的47％，到60年代达到50％以上。(21)当时，一些大学屡屡抱怨国防部高薪聘请科学家的政策导致其人才流失，甚至一些中学“工资十分优厚的岗位也出现了无人应聘的困难”。(22)当美国高校接受了巨额国防研发基金后，其教学和科研也在一定程度上被纳入冷战的轨道。有的美国学者在评价其影响时指出，它“不仅重塑了大学的结构，而且也改变了其学科的内容”。(23)从高校研发基金的来源看，其最大的雇主是美国国防部、原子能委员会和美国航空航天局。在物理学等一些增长较快的学科，联邦研发基金比例接近了百分之百。“在每一所大学实验室，都有若干名物理学家和其他领域的科学家与工程师，在为国家的冷战军备从事应用性研发。”(24)有鉴于此，许多政府官员、物理学界的元老及全国的主要报刊杂志，都“把国家安全与物理学家的培养等同起来”。在这种理念的指导下，培养物理学博士的“增长速度超过了其他所有学科”。尽管如此，就业市场上供不应求的矛盾依然十分明显。1962年，求职的博士学位候选人仅为待聘岗位的87％，到60年代末其供求矛盾才趋于平缓。(25)物理学科如此，其他学科的状况可想而知。 再次，从军事物资和服务的采购看，美国国防部也是最大的买主。它通过采购合同等方式，将大批国防资金分配到美国各地，形成了众所周知的“军事工业科技复合体”。(26)它作为政界、军界、科技界和企业界精英根据自身利益需要而组成的特殊实体，将美国经济推上了“畸形的冷战经济”轨道。所谓“畸形”是指美国政府向军备研发与生产投入过多，而家庭汽车、钢铁、机械、家用电器和纺织业等民生行业的投资与生产却被忽略。(27)这种体制对美国在全球民品市场上竞争力的影响究竟达到何种程度，美国学界一直争论不休。(28)美国政府的投入推动了科技革命的兴起，因为军事工业科技复合体作为军备生产的平台，也牵引着民品经济的发展。当一项又一项军事技术被应用于民品领域后，直接带动了美国经济结构的升级和区域经济的转换。(29)结果是非军事技术领域的科技人才的需求更加旺盛。 最后，美国政府屡次运用立法杠杆，鼓励私有企业参与科学研究，在全国营造了崇尚科研的社会氛围。例如，《1954年国内岁入法》规定，企业用于科研的经费，可从税前收入中扣除，免于征税。《1958年小企业法》规定，所有参加政府科研活动的企业可享受免税优惠。(30)上述立法实施后，非政府机构的研发经费投入与日俱增，从1953—1954年的24.1亿美元增至1961—1962年的51亿美元，增长了1.1倍以上。(31)当这些资金以科研立项的方式启动后，大批技术岗位应运而生。有的美国学者感慨地说：“与其说美国变得更加科技化，毋宁说科学就是美国”。(32) (责任编辑：admin) |