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二、冷战阴影下的双轨制人才吸引政策 战后人才短缺的问题引起了美国政府的关注。当时，杜鲁门总统就呼吁国会修订移民法，鼓励“拥有技术、才能、知识和经验的人士进入美国”。(33)不久，美国联邦安全局和参议院司法委员会等机构也提出了类似的主张，希望引进“对美国的福利前景大有裨益的人”。(34)因冷战阴霾日甚一日，特别是苏联原子弹的试爆成功、新中国的成立和朝鲜战争的爆发等一系列事件接踵而至，美国感到其外部安全受到前所未有的威胁，这也是当时美国政界、思想界和理论界围绕国家利益问题争论的核心。(35)尽管移民政策不在争论之列，但是，以1924年移民法为核心的移民政策，显然已无法满足冷战时期美国国家安全和人才吸引的需要。 1947年，在杜鲁门政府的推动下，美国国会开始了长达三年之久的取证与调查。在其完成的多卷本报告中，核心思想是主张延续1924年移民法中的基本原则。不久，参议院帕特·麦卡伦和众议员弗朗西斯·沃尔特以上述报告为基础，向国会提交了《1952年外来移民与国籍法》(又称《麦卡伦沃尔特法》)议案。由于国会的保守势力非常强大，人心向背呈现出一边倒的形势。所以，该议案在没有激烈的辩论的情况下就获得国会通过。然而，该法案遭到了杜鲁门的否决。在他看来，国会应摈弃种族歧视的思想，把亚洲和东南欧移民限额的分配建立在平等的基础之上，避免美国的盟友，如日本、韩国、意大利和希腊等国的移民，因受种族歧视而给美国在外交上造成不必要的尴尬。此外，杜鲁门并不反对法案中增加对共产党人的入境限制，但应允许声明退出共产党的人入境，这样有利于分化和瓦解社会主义阵营。然而，杜鲁门的主张无一被采纳。因此他说，国会立法中有“有如此多的缺陷”，不利于“推进我们在世界上的领导地位”。(36)但是，在杜鲁门行使否决权的第三天，国会就以绝对的优势推翻了总统否决。在这场较量中，杜鲁门和国会在维护美国的社会制度和国家安全等方面并没有重大分歧，但在具体处理角度和方式方面却各持己见。杜鲁门所表达的政治哲学是其基于美国政治价值观基础之上的理想主义，其中有几分美国历史上的宗教使命感的成分，而国会却将美国的国家安全和主流社会追求的种族和文化同质性摆在了至高无上的地位。 从法案内容看，《1952年移民法》的新颖之处是它设立了吸引人才的双轨制度。一方面，在有关永久移民入境的四项优先原则中，第一项规定每年限额的50％将用于吸引外来人才，其余50％将用于其他三项原则中规定的美国公民和合法外侨与其外籍亲属的家庭团聚。凡申请第一优先原则者，必须“受过高等教育、有技术培训的经历、专业化经验或特殊才能，其服务为美国之急需”。另一方面，国会新设了“非移民”(nonimmigrant)签证，外籍学生、教授、技术培训人员、旅游者和探亲访友者等都可以申请。在这一类别中，国会设立了一个临时劳工(H类签证)计划，其中H-1签证发放的对象是有突出才能的专业技术人士，H-2签证发放给美国短缺的熟练和非熟练劳工，H-3签证发放给到美国接受技术培训的外籍劳工。他们作为保留原国籍的外籍人，入境后从事活动的性质、类型和时限等都必须与签证规定一致，否则属违法行为。(37) 上述规定打通了国际劳动力市场与美国就业市场之间的联系，拓宽了美国科技人才的来源，标志着美国移民法中实用主义功能的增强。在管理上，国会通过永久性移民制度和临时劳工计划，确立了一种相互呼应的双轨机制。虽然两者都看重外来人才可以为美国做出贡献的潜力，但其区别是：(1)将人才吸引条款纳入移民限额制度中，标志着美国移民政策的重大转向。从此，吸引外来人才成为美国移民政策的战略目标之一。(2)与移民制度相比，以H签证为标志的临时科技劳工计划具有“短平快”的特点：政府可以根据经济兴衰变化增减聘用人数。这种政策表明，“国会公开承认了这样的理念：移民政策是可以用来作为一种人力资源的工具，根据劳工的受训背景和全国就业市场的需求选择需要的劳工类型”。(38) 同样值得重视的是《1952年移民法》中的就业许可证制度。它规定，凡申请就业的移民和临时劳工，都须申明入境后从事的职业。若其就业会引起美国劳工的失业，或对其工资和工作条件产生消极影响，则不得入境。(39)这项制度的设立不仅可以保证人才引进有的放矢，而且它终结了美国历史上只引进劳工而忽略保护就业市场秩序和美国劳工就业权益的历史，在外来劳动力和美国就业市场之间设立了一道保护性的安全屏障。 然而，上述双轨制度在实践上受到了两方面的制约。首先，与1924年移民法相比，新法案中的种族歧视性质丝毫未变，有的美国学者称它“包含着与纳粹德国相似的种族主义哲学。”(40)这种评价并不为过。一方面，虽然国会设立了“亚太三角区”条款，区内各国每年有100个移民限额，这是一个明显的进步。但是，限额的分配原则和整体格局没有变化，西北欧移民仍然是美国欢迎的首要对象。(41)另一方面，国会在限额的使用上制定了双重标准。凡有1/4亚洲裔血统的人，不论其出生地如何，其占用的移民限额均计入其祖籍国限额中，而欧美裔移民，不论出生地如何，其占用的限额将被计入其出生国。例如，在中国之外出生的华人移民美国时，将占用中国限额，而出生在中国的欧洲裔移民美国时，仍要计入中国限额中。这等于对华人移民实行了双重限制。其次，由于《1952年移民法》是在冷战升级的背景下产生的，因而它也是“美苏冷战对决的杰作”。(42)国会不仅禁止任何支持共产党组织的人，或亲共人士入境，而且在管理上加强了政治安全的甄别，禁止任何可能反对美国政府或威胁其国家安全的外籍人入境。在国内安全管理方面，国会加强了对美国共产党和所有进步组织人士的政治监控，任何有反对美国政府嫌疑的美国公民将予以监禁，若属于外籍人，将被驱逐出境。(43)这些条款对当时歇斯底里的麦卡锡主义起了推波助澜的作用，严重地影响了美国国会正常的政治生活。据著名国会参议员威廉·富布赖特回忆，在一次又一次的国会争论中，一些议员为争权夺利，血口喷人和侮辱谩骂等“卑鄙的行为”司空见惯，而“公共利益被抛在脑后”。(44) 那么，在《1952年移民法》中，种族主义思想与反共意识形态为何能巧妙地结合在一起？其根源在于此时构成美国国会保守势力的议员身上。他们大多数来自美国西部和南部地区，是早期西北欧移民的后裔。他们不希望自己业已习惯的种族等级社会结构和白人至上的生活方式，因有色种族移民的涌入而受到破坏，而是盼望更多的西北欧移民为当地白人社会注入新的种族血液。(45)他们坚持保留1924年移民法中的限额分配原则，因为它“是一个合理的、符合逻辑的限制移民人数的方法。这样能最好地保存美国社会与文化的平衡”。(46)惟其如此，才能确保美国以白人为主体的民族同质性，维护为白人中上层社会服务的政治制度和价值观念。当这种目标受到来自社会主义国家威胁的时候，其反共思想被纳入移民法中就成为顺理成章的事情了。(47) 正是由于《1952年移民法》中的种族歧视和意识形态条款的掣肘，科技人才的来源被锁定在战后因经济重建而需要大批人才的西北欧国家。随着该地区申请的减少，其限额剩余问题日益突出。与此同时，在亚洲国家，因移民限额甚少，移民申请积压严重。按照国会规定，每年剩余的限额既不能挪作下一年度使用，也不能转借给限额较少的国家，结果，大量的移民限额年复一年地被浪费了。(48)在《1952年移民法》生效后的13年间，入境的技术人才不到1％，远远低于技术移民限额的法定标准。(49)可见，《1952年移民法》中的人才吸引政策在实践上是失败的。 (责任编辑：admin) |