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二、1975年《住房贷款披露法》 20世纪60年代是美国联邦政府实施社会改革的高峰期，推出以“肯定性行动”(Affirmative Action)为代表的一系列行政命令和立法，其所推行的矫正性措施也紧紧围绕“反歧视”这一政策基点展开，其中，住房方面的歧视自然也是主要改革对象。1968年，作为《民权法案》一部分通过的《公平住房法》(22)明文禁止住房销售和出租的种族歧视，并规定该法适用于住房信贷。随后建立的“公平住房和平等就业机会办公室”具体实施和管理这个法律。任何个人如果怀疑所在社区或邻里有红线现象，就可以填写一份住房歧视申诉表，得到政府相关部门的帮助。这个立法正式否认了联邦政府的“红线政策”，是一个明显的进步。但是，“红线政策”木已成舟，潘多拉魔盒已开启。即使政府部门不再公开施行，但这种做法已成为人们的思维定式，影响面很广，而且大多数私人发贷机构并未立即放弃“红线政策”和其他歧视做法，保险业更是如此。(23)草根社团组织结成联盟，挑战“红线政策”，其中芝加哥一马当先。1972年3月召开的芝加哥西北部组织会议有来自39个州的城市的1600名参加者，会上展开了反“红线政策”运动。会议的组织者——专业社区工作者、家庭主妇盖尔·辛克塔(Gale Cincotta)声名鹊起，成为反“红线政策”运动的领导人物。会后成立了一个名为“全民行动”(National People's Action)的联盟性组织。该组织下设住房技术信息中心和大都市区住房联盟，具体联络、协调相关改革活动，从游说地方官员到公共集会，还发起“贫民窟日”。住房技术信息中心于1974年8月起还专门出版通讯《贷款披露》(Disclosure)，以披露歧视性的贷款和保险活动。与之形成呼应之势的是，芝加哥南部的一个“公民行动项目”(Citizens Action Program)所发起的“绿线战略”(greenlining)，鼓励居民只在那些保证在城市社区再投资的银行存款。1975年3月号的《贷款披露》发现，1973年填报了信息披露表的41家芝加哥的银行，包括卢普区几乎所有的大银行，它们的4420亿美元资产仅有极小比例用于芝加哥的住房贷款。比较其总住房贷款和储蓄存款，可以发现它们在住房总投资上的款项仅为储蓄额的1.5%。传统上，人们储蓄是住房信贷的主要来源，当银行方决定把这笔钱用在其他方面时，就会出现严重的住房信贷短缺，如芝加哥的很多社区都面临按揭贷款不够的问题。(24)结果形成这样一种局面：这些贫困社区的金融机构千方百计地吸收存款，却拒绝在当地发放贷款，转投给富裕的、欣欣向荣的郊区。为解决关于信贷配给的担忧，改革者们认为银行应该履行“等价交换”的义务，如果银行从联邦政府获得好处(包括联邦存款保险、低成本资金或获得使用支付系统和贴现窗口的权利)，就有义务向整个社区提供服务，满足社区的信贷需求。 在他们的努力下，1974年前后，芝加哥成为美国第一个通过市政信息披露法令的城市。市长理查德·戴利、州长丹·沃克都赞成州发布管理规则，限制州授权的银行实行“红线政策”。1974年1月，伊利诺伊州有350家州授权的储蓄银行被禁止实行“红线政策”。由12个委员构成的伊利诺伊州立法调查委员会组建起来，实施相关立法。委员会听取了辛克塔等人的证词，发布了409页的报告，要求每一个机构的储蓄和按揭活动实行年度披露制度，每5年评估一次，并举行公共听证会。这些努力的最终结果是出台两个要求披露信息和禁止地理歧视的法案。(25) 1970年代，此类草根运动扩展到全国，妇女团体、租户委员会、住房保护协会、公共住房居民委员会、“反蔓延式增长”郊区联盟和成千上万的邻里组织加入其中。住房问题不仅是当地群体关注的焦点，也成为全国性团体关注的中心问题。1975年，辛辛那提市的一对中年夫妇在一个种族杂居的小区购买住房，申请贷款被拒。他们起诉该贷款方，出现了关于“红线政策”的第一个法院判决，判决结果为“红线政策”是非法的。紧接着，1976年1月13日俄亥俄州南部的美国联邦地区法院也肯定了这一裁定，认为“红线政策”违背了《1968年民权法》。很多改革团体受到鼓舞，认为可以通过对银行、州和地方政府、国会施加压力来改变现状、促成投资。而且，他们说服美国住房与城市发展部和联邦住房贷款理事会的官员共同关注“红线政策”问题，甚至包括一些联邦管理人员。改革者的战场转向华盛顿后，寻求全国范围的《住房贷款披露法》就成为改革者共同努力的目标。“全民行动”在1974年第三次年会上，宣布要在《贷款披露》上公开美国所有的储蓄和贷款数据。通过这些数据，可以清楚地展示全国范围内“红线政策”和撤资影响的程度。在美国很多大城市中，他们都取得很大进展。辛克塔在一次国会的听证会上这样说：“我们一直以为是不动产公司、保险公司、储蓄贷款和银行以及大公司在作祟，但我们万万想不到，其实是联邦政府、联邦住房管理署和住房与城市发展部摧毁了我们的社区。”(26)国会先后举办了几次关于贷款披露法的听证会。新闻媒体也被发动起来，《华盛顿邮报》写了很多文章，与国会听证会同步行动，彼此呼应。“全民行动”得到很多国会议员的支持，参议院银行与住房委员会主席即来自威斯康星州的参议员威廉·普罗克斯迈尔依据国会图书馆的资料，对华盛顿特区的17个储蓄与贷款机构的典型案例进行了分析，并在《华盛顿邮报》上用一个整版刊发。在国会听证会上，辛克塔的证词长达118页，采用大量图表和详细数据，其中包括芝加哥大都市区按邮编排列的各地区内联邦住房管理署借贷数据，涉及时间25年，以此来分析储蓄和信贷机构的例行做法。所使用的数据和案例，足以证明“红线政策”确实存在。她说，大型借贷机构都有按揭记录和资料，他们非常清楚其投资走向哪里，但民众和国会却无从获得这些信息。事实上，储蓄人作为消费者，有权知道他或她的存款被投资到哪里了。所以，社区、城市和国会最有效的办法是在全国范围实行强制性的贷款信息披露，这样每一个案例都可以公开，“红线模式”就会大白于天下，无处遁形。《华盛顿邮报》《华尔街日报》《纽约时报》《芝加哥论坛报》和《太阳时报》等广泛甚至是连篇累牍地报道了这次听证会，使其成为舆论关注的焦点。 1975年，国会终于通过了《住房贷款披露法》(Home Mortgage Disclosure Act of 1975)，并于1976年由福特总统签署成为法律，美联储依法负责该法案的执行。这是改革的一大胜利，具有里程碑的意义。根据这一法案，大多数在大城市开设业务机构的住房贷款公司必须向公众披露住房贷款信息，包括借贷方的数量、地理位置等，以帮助公众识别该公司是否充分地满足住房融资需求。信息的披露也有助于美国有关公平贷款法律的执行，有利于做出投资决策，弥补了1968年《公平住房法》执行的缺陷。 1979年，美国联邦政府专门成立了联邦金融机构检查委员会，负责协调多个政府机构统一执行监督职能，其成员机构包括美联储、联邦存款保险公司、国家信贷联合管理局、货币管理办公室和储蓄管理局等，具体负责向公众提供相关统计数据。这样，每年3月31日，《住房贷款披露法》要求范围内的贷款机构必须报送上一年度信息，由联邦金融机构检查委员会在该年9月公布相应统计数据。目前，约有8900家公司需要报送信息，占全部住房贷款机构的80%。由于覆盖面广泛，这些统计数据具有很好的代表性。国会后来多次修订该法，增加了信息披露内容。 (责任编辑：admin) |