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四、反“红线政策”立法的影响与评价 从1968年《公平住房法》到1975年《住房贷款披露法》，再到1977年的《社区再投资法》，有关反“红线政策”的立法从制度层面看似乎已趋于完善，但在社会层面和实际运行中，潜在的消极影响仍若隐若现，后来的重大法规和政策性调整都无法改变既定事实。 《住房贷款披露法》最初确实起过一定作用，因为按照社区的分布公开贷款情况，就可以判定借贷是否有歧视，是否受“红线政策”左右。20世纪80年代末的储贷危机出现后，歧视再次引起人们的注意。国会于1989年通过了《金融机构改革、复兴与实施法》(FIR-REA)，要求监管方准备关于放贷机构履行《社区再投资法》的详细书面考核；强制公开披露《社区再投资法》等级和考核；建立四级评级系统；将种族、性别和收入等信息纳入《住房贷款披露法》的数据库中，从而使社区组织能够将其数据同人口地域信息联系在一起，以便进行更详细的地理学和人口统计学分析。《金融机构改革、复兴与实施法》包括对《住房贷款披露法》的修正，挖掘了这些信息对反歧视的潜力，将该法延伸到抵押贷款银行，要求抵押贷款申请也要公开化。其中有两个条款非常关键，一是将《住房贷款披露法》包括的范围扩大到要求公开小型借贷方的信息；二是增加了这些信息的细节，包括借贷方种族成分的信息。社区团体、学者或管理者都可使用这些信息来监测是否有全国、地方市场或个体机构的不平等或歧视现象。与之相适应，《住房贷款披露法》后来也经历过几次修订，信息披露内容和范围有所扩大。为促进贷款行为的公平性，1989年修订的《住房贷款披露法》要求披露根据不同收入、性别、人种等因素划分的申请人的贷款申请比例。同一年，《社区再投资法》也被加以修订，进一步要求管理者对金融机构进行评估。这些举措加强了社区组织的考核能力，迫使放贷机构在中低收入地区积极放贷。进入21世纪后，全国有5000多社区群体积极地从事对出贷方活动的监管。 应该说，这些举措确实起到了一定的积极作用。但是，“红线政策”的出现恰好迎合了社会上固有的种族歧视，私人企业和借贷机构纷纷效仿或借题发挥，以致形成固定模式，强化了居住区隔离现象。后来的社会改革和国会立法只是局部修补或缓解其负面影响，却无法彻底根除“红线政策”。20世纪七八十年代，金融机构如银行和贷款机构在实际运行中继续使用“红线政策”，歧视潜在的住房买主。甚至在20世纪90年代一系列著名法律诉讼后，黑人和少数族裔社区内的小企业获得的贷款仍比相应规模的白人社区少得多。“同时，掠夺性的住房出贷政策日益定位在黑人和少数族裔的次级贷款，尽管他们有资格获得不太麻烦的支付方案。”(29)哈佛大学的住房联合研究中心是研究住房政策的权威机构，该机构从20世纪90年代起每年都发布《全国住房情况年度报告》。其中，1997年报告称，白人和少数族裔之间明显存在住房拥有率的鸿沟。例如，相当于中间收入100%—120%之间的白人居民仅有10%被拒绝贷款，这个收入水平的西裔居民的相应比例升至19.6%，而在非洲裔居民那里升至22.8%。数以百万计的家庭难以实现拥有住房的美国梦，就是因为贷款歧视。报告的结论是：“很不幸，此种做法依然以住房贷款红线、贷款导向和其他形式的歧视存在。”(30)美国市长大会(The U.S.Conference of Mayors)是全国性城市领导人的业务团体，每年都会发布几份关于城市热点问题的研究报告。1998年美国市长大会的研究报告题为《美国住房市场的鸿沟》，用大量篇幅谴责导致贷款歧视的城市“红线政策”。报告发现，对少数族裔家庭来说，歧视尤为严重。中心城市的住房拥有率为49%，远低于郊区的71.5%，出现了相差22.5%的鸿沟。中心城市居民即使与郊区居民有同样的收入水准，也很难像郊区居民那样拥有一套住房。这不仅对那些家庭不公平，使他们没有机会在自己选择的住房里生活，也影响了这些城市对城市经济和社会稳定具有非常重要作用的住房拥有率的保持。报告援引了美联储的统计显示，同样收入的少数族裔居民在申请抵押贷款时，比白人居民更可能被拒绝。美国市长大会的社区发展与住房委员会主席、旧金山市长威利·布朗质问道：“在当前经济强劲发展的大潮中，不是所有的船都应该漂起来吗？”(31)如何解决这一问题？大会执行主席J.托马斯·科克伦称，私人贷款机构有责任与联邦住房管理署及其他公共机构合作，保证所有愿意买房的人都能够公平地获得贷款信誉；无论城市居民还是郊区居民，住房市场应该一视同仁，住房拥有率的鸿沟必须弥合。遗憾的是，时至今日，住房拥有率的鸿沟仍清晰可见，黑人社区仍是被遗忘的角落。“红线政策”远不止是限制了城市住房的购买，也束缚了城市发展的活力，并将损毁数以千计的少数族裔社区。不仅是黑人住宅很难获得贷款担保，就是黑人社区的小型商业也很难获得贷款，甚至其商业密度、规模、工业配套、邻里收入水平和地方企业的信誉资质都符合条件的情况也是如此。而且，内城的工人比郊区工人更难于找到工作。2009年，有学者指出：“尽管有几十年政府的改革，但美国住房信贷系统依然反映出长期以来的种族分离模式和不平等模式。主要原因在于次级贷款的高度集中和非白人住宅区的财产留置权被收回。银行和保险业对黑人社区和白人社区区别对待，他们给黑人社区的几乎都是次贷。他们把此类次贷称为‘隔都贷款’(ghetto loans)。源于‘红线’的较低的储蓄利率和银行不信任可能有助于解释为什么在少数民族社区银行的分支机构少。”(32)数据显示，2006年到2013年，以少数族裔为主的社区，房价下降了26%，下降幅度超过以白人为主的社区3倍。(33)房价的变动，是城市或社区运行好坏的晴雨表。这就不难理解，为什么居住区隔离、包括“红线政策”直到今天仍是美国社会各界包括学术界关注的重点问题。(34)2015年，哈佛大学住房联合研究中心全国住房情况年度报告的结论是“城市的复兴当然需要全面而综合性的努力，包括改善公共服务和相关的教育、交通、公共安全以及就业等基础设施，但质优价廉的住房依然是治理长期萧条区域的重中之重”(35)。 20世纪的美国，进入以大都市区为主导形式的新型城市化时代。中心城市和郊区是大都市区的两个有机组成部分，根据世界各国的普遍发展规律，两者应该并行乃至互动发展。但美国联邦政府政策导向偏重郊区，使得中心城市和郊区分离发展，渐行渐远，甚至在二战后出现轰动一时的“白人群飞”(white flight)现象。中心城市和郊区由此形成了截然不同的“两个世界”：郊区几乎是清一色的中产阶级白人居民；黑人和拉美裔居民则蜗居在中心城市。“C”“D”两类居民区无一例外地集中在中心城市，与郊区无涉。中心城市受困于居住区隔离，发展迟滞，直至今日仍无明显起色。比较之下，在联邦政府的相关政策中，“红线政策”的影响长期而顽固，因此还有必要进一步反思。 (责任编辑：admin) |