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三、罗斯福政府的金融改革 罗斯福金融改革理念的产生，受到汉密尔顿的联邦主义思想、杰斐逊关于国家应保护公民个人财产权利思想、美国内战时林肯加强政府权力思想以及当时比较流行的凯恩斯主义思想的影响。汉密尔顿坚持国家机构应有相应的权力管理国家事务。他认为，只有在“由一小批有能力和具有公共精神的公民”领导的“巨大而强有力的中央机构”运转下，国家的经济问题才能很好解决。(25)杰斐逊主张用国家权力保护个人财产。他认为，美国梦就是承认个人的财产权，而没有政府的干预，个人的财产权就不能实现。林肯在内战时期推行的中央集权政策，有效动员了国家的一切资源，从而赢得了内战胜利，更是罗斯福津津乐道的话题。罗斯福在各种讲话中，经常引用汉密尔顿、杰斐逊和林肯的话，强调加强国家的权力是美国克服大萧条的唯一可行办法。他呼吁，美国的联邦政府与地方政府的权力，“必须真正统一起来”以应对危机。(26)凯恩斯主张，政府在大萧条时期采取补偿性开支和货币管制；政府应细致缜密地设计一套针对税收体系、救济体系以及整个社会体系的管制方案，使流进富人腰包的钱减少，让财富较多地流到需要钱花的穷人手中，以加快货币流通、刺激消费。凯恩斯强调，巨额财富并不仅来自个人的努力和勤奋，还来自社会的通力合作。因此，为了国民整体的利益，政府应该公平地征收重税。罗斯福接受了凯恩斯主义，并在对“美国经济之梦”的解释中，体现了凯恩斯关于要“使流进富人腰包的钱减少，而让财富较多地流到需要钱花的穷人手中”的思想。他说，工业革命创造了美国“经济之梦”，但是大投资者、铁路大王和“经济精英”们对普通美国人民的态度，就像旧式封建主似的，人民的财产权得不到保证。人民的贫困，导致消费能力下降，从而影响了经济的发展。解决这个问题的办法，就是政府必须介入，建立“巨大和强有力的中央机构”进行干预。(27)他认为，只有“强大而稳定的国家”，才可以帮助人民过上安全的生活。(28)在这种思想的指导下，罗斯福提出了“美国梦”就是“美国经济新梦”的观点。他解释称，“美国经济新梦”就是“经济机构之梦”，要建立“新的经济机构”，就需要改革。(29) 1933年3月4日，罗斯福在就职演说中明确提出，要克服危机就要进行金融改革。他敦促“联邦、州和地方政府立即采取行动”，要求广大人民“立即行动起来”，使美国走向“复兴和繁荣”。为此，必须马上开展两项重要工作：“一是必须对银行、信贷和投资实行严格监督；二是必须结束用他人的钱财进行投机的做法，必须具备一种充足而健全可靠的通货。”他强调这是克服经济危机、走出大萧条的“两个保障”。(30)为此，他敦促新一届国会召开特别会议，具体制定各项措施以完成上述任务。罗斯福要做的这两项工作，是金融改革的关键，是引领“新政”的总纲。 1933年3月6日，美国政府宣布全国银行停业，整顿银行系统，回笼货币。3月9日，美国国会通过了《紧急银行法》，抛弃了货币紧缩政策，实行货币扩张政策。该法授权联邦储备银行增发钞票，以缓解货币荒，准许银行增发优先股股票，授权财政部长收回所有的金币和金元票，并增派稽核员检查停业银行负债状况。《紧急银行法》规定，经查明资产足够偿付存款的财力雄厚的银行，准予重新开业。(31) 在罗斯福金融改革中，废除金本位制度是一个最重要的内容。他首先颁布行政命令，逐步取消黄金硬币和金块金本位制度，切断美元与黄金之间的联系。1933年3月10日，罗斯福下令禁止黄金自由输出，禁止美国人持有黄金。4月5日，他下令所有的美国公民必须在5月1日前，把手中的黄金出售给各银行，再由这些银行转交联邦储备银行。6月5日，国会通过法案，明文规定，凡公私企业买卖合同中规定需用黄金交付的条款一律无效。这就在实际上放弃了使用金币和金块的金本位制度。(32)对美元的黄金价格加以控制，是罗斯福取消金本位的一个重要举措。1933年秋，罗斯福的3个经济学顾问乔治·沃伦(George Warren)、欧文·费希尔(Irving Fisher)和詹姆斯·哈维(James Harvey)建议，要以高于国际市场的价格购买黄金，以抬高金价、降低美元的价值。10月19日，罗斯福下令金融复兴公司购买新开采出来的黄金。他说：“美国必须坚定地把美元的黄金价值控制在我们手中”，以便争取“持续恢复我们的商品价格”。(33)1934年1月15日，在罗斯福要求下，美国国会通过了《黄金储备法令》。该法令规定，从1934年2月起，金币停止流通。(34)不过该法规定：由财政部掌握全国黄金，禁止金币流通，但黄金仍用于国际贸易，充当联邦储备银行和存款的准备金。该法案通过后不久，美国正式宣布取消金本位制，改用纸币，规定美元含金量为0.888671克，一盎司黄金值35美元。这就是美国的黄金官价。按此官价，外国人手中持有的美元可向美国兑换黄金。(35) 1933年6月，美国国会通过了《格拉斯—斯蒂高尔法》，即著名的《1933年银行法》(Banking Act of 1933)，并由罗斯福总统签署成为法令。这个法令从两方面对美国金融业进行改革：第一，把商业银行与投资银行分开，禁止商业银行出售证券，不允许投资银行接受存款。由于1929年前，银行在证券市场中的投机活动，加剧了银行在经济衰退中的脆弱性。为了避免银行采取各种手段扩大资金进行货币垄断，该法明确规定，不允许投资银行和商业银行联合。第二，建立联邦存款保险制。该法要求成立联邦存款保险公司，以保证在联邦储备体系下的各个成员银行的存款安全。联邦存款保险公司的开支，由各银行按照存款的比例分摊。存款保险制明显提高了银行系统的稳定性。在建立这一制度前，对单一银行的担心，导致存款人在银行破产前产生挤兑。由于银行破产后，存款人难于收回自己的存款。因此，存款人的数量受到影响。同时，存在财政问题的银行不得不向其他银行借款获得储备以支付存款人，存款者就会去银行取回资金，这种行为传播了恐慌。每出现一家银行破产，就会加剧对所有其他银行的压力。(36)在存款保险制下，这种情况就可以避免，存款人不必担心银行存款的损失，财政出现问题的银行也不需要从其他银行那里借款，其他银行更不会被挤兑等恐慌所感染。银行体系实现了真正意义上的稳定。1935年，美国国会又通过了《1935年银行法令》(Banking Act of 1935)，扩大联邦政府管理货币与信贷的权力。 罗斯福政府大量发行货币，加大货币扩张政策的力度，同时实行“通货膨胀政策”和“通货再膨胀政策”，使货币进一步贬值。为此，在1933年6月16日通过的《国家工业复兴法》(the National Industrial Recovery Act)和1933年5月通过的《农业调整法》(the Agricultural Adjustment Act)规定，提高价格，促进通货膨胀。(37)《国家工业复兴法》要求提高工资和价格，这使得物价很快上涨。物价的上涨，被看成结束货币紧缩政策的标志。同时，这种货币贬值政策，使美国无须再根据国际经济形势来确定与之相一致的目标。该法规定，美国的经济政策应该是为满足国内需要而制订的，汇率根据情况随时进行调整。通过货币贬值，将美国经济政策从国际束缚中解放出来。在《国家工业复兴法》的影响下，价格的上升吸收了很大一部分最初供应的货币，增加了货币存量。由于货币存量的增加，导致名义收入增加。就业人口的增加，又推高了物价。《农业调整法》允许政府控制农产品产量。该政策的核心是通过控制产量提高价格。这一法案规定，政府将对限制产量搁荒的土地提供补偿。1933年5月，美国国会通过了农业调整法的修正案，允许政府采用减少美元含金量等方法，增加全国货币流通量和信用贷款量。1934年1月，国会通过《金准备法》后不久，美国政府就把黄金价格正式规定为每盎司35美元，把美元的含金量从23.22克降低为13.71克。(38)到1938年，国会又通过了一个《农业调整法》新法案，完善了相关政策。1938年《农业调整法》规定，政府应修建粮食仓库以应对旱灾，允许政府通过它的存量政策控制物价，对特殊农作物进行支持，并以提供农产品播种面积分配制和销售配额作为该政策的手段。(39) 为了促进证券业的发展，1933年5月，美国国会通过了《证券法》，要求证券商按照“公平游戏”规则，公开披露信息，即为投资者合理分配他们的资金提供必要信息。1934年，又通过了《证券交易所法》，明确了政府对交易所的管制。根据这项法律，联邦政府设立了证券与交易所委员会。该委员会要求股票交易所进行登记，并要求有股票上市的所有公司提交财务报告。该委员会还制订了证券交易的各种规章制度，防止弄虚作假，使投资者对所有公司的真相有所了解。(40)1938年通过的《马洛尼修正案》(Maloney Act Amendment)是对1934年《证券交易所法》的修订。该修正案规定：券商和交易商可以直接在“证券交易委员会”注册登记，也可以在它们的交易所机构注册。如果是在交易所注册，就要求交易所机构将登记表保送证券交易委员会。这一法案，加强了对券商和交易商直接通过交易所将证券出售给顾客的控制。1939年，美国还成立了“全国证券交易商协会”(the National Association of Securities Dealers)。“证券交易委员会”和“全国证券交易商协会”共同负责规范不通过交易所直接将证券售给顾客的市场行为，维护市场纪律。证券业的健康发展，有利于金融秩序的稳定。(41) 在金融改革中，罗斯福政府还加强了对储蓄和信用合作社的管制，限制储蓄贷款协会和银行成立分支机构。1933年，美国国会通过了《房主贷款法》(the Home Owners Act)，赋予联邦住房贷款银行委员会特许权，建立联邦储蓄贷款协会，该协会取得了与银行对等的权利。为了直接帮助房主，该法令还要求建立一个临时性机构“房主贷款公司”(the Home Owners Loan Corporation)，接受联邦住房贷款银行委员会管理。房主贷款公司从银行、储蓄贷款协会以及其他贷款者那里购买无法履行债务的房屋抵押贷款，然后再以较低的利率和较长的期限为这些抵押者提供资金。在此后几年中，房主贷款公司共为100多万个家庭的低压贷款提供资金，拯救了许多处于丧失了抵押品赎回权困境中的家庭。(42)1934年，美国国会通过了《全国房产法》(the National Housing Act)，成立了“联邦房产管理局”(the Federal Housing Administration)，为购房者提供低息借款保险。这些措施稳定了因住房问题引起的金融混乱。同时，联邦政府开始对信用部门进行监管。1934年，联邦政府通过了《联邦信用合作社法》(the Federal Credit Union Act)，成立联邦信用合作社。此后，又成立了“信用合作社国民协会”(the Credit Union National Association)，成立贷款人提供私人保险的基金，取代政府保险。这样，储蓄贷款协会和银行成立分支机构越来越困难，而信用合作社得到大发展。到1939年，信用合作社的数目超过了一万个。信用合作社的成立，是美国金融机构改革的一个重要成果。(43) (责任编辑：admin) |