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三、水土保持法律法规的制定与环境治理思想的发展 传统时期，中国社会形成了“平治水土”的思想：“我国上古之时，平治水土之法，讲之甚详。惟以年代久远，考证困难。”(32)根据今人的研究，平治水土的方法包括耕作措施、工程措施以及林草措施等。其中，耕作措施为区田、甽田、沟洫、代田等，工程措施为梯田、淤地坝、沟头防护等，林草措施以植树造林为主(33)。这一时期，虽然一些有识之士认识到森林植被破坏与水土流失之间的关系，而且一些地方官也积极提倡植树造林、劝民种树，制定保护树木的规章制度，在许多地方的乡规民约中也有保护当地森林植被的规定，但是这并不能说明整个社会形成自觉的环境治理意识，它们只是个别地方官或者民间社会的自发行为(34)。到了民国时期，中央与地方政府十分重视水土流失的治理，先后制定了许多法律法规，确立了以政府为主导的治理模式。 民国政府制定的三部《森林法》中，都涉及保安林的保护问题。保安林，是指以保障国土安宁、增进群众福利为目的的森林，其种类繁多，以水源涵养林、保土防洪林、防沙林、防烟林、护渔林等为主(35)。民国3年(1914年)10月，北洋政府制定的森林法中，将有关预防水患、涵养水源、公众卫生、航行目标、便利渔业、防蔽风沙的森林变为保安林，由农林部委托地方官署经营管理，未经许可，不许樵采。民国21年(1932年)9月，国民政府颁布了经过修正的《森林法》，将预防水害、风害、潮害；涵养水源；防止沙土崩坏、飞沙坠石、泮冰颓雪以及公共卫生、航行目标、便利渔业、保存名胜古迹所必要的国有、公有、私有森林全部编为保安林。保安林内不得砍伐、伤害林木，开垦、放牧牲畜，采土石、树根、草根以及草皮等。民国34年(1945年)2月，国民政府颁布的《森林法》中，也制定了保安林的保护，内容与民国21年《森林法》中的相关内容基本一致(36)。除此之外，国民政府在1942-1944年先后划定黄河、长江、珠江、赣江和韩江等五处水源林区，成立水源林区管理处，颁布《水源林管理处组织通则》，规定了林管处的主要权限，包括有关理水、防沙、水土保持等森林工程事项(37)。 国民政府除了对现有森林资源保护外，还制定了大量造林法案，对河流两岸、河流发源地以及坡地造林进行了详细的规定。民国19年(1930年)11月，行政院公布的《堤防造林及限制倾斜地垦殖办法》中规定，河流两岸倾斜度20度以上的土地，经森林和水利主管机关会勘，认为有建造保安林的必要时，由森林主管机关依法征收经营；倾斜度20度以下的土地，水利主管机关认为有修筑梯田或其他相当于工程物的必要时，勒令垦殖者修筑(38)。民国22年(1933年)11月，内政部与实业部制定的《各省堤防造林计划大纲》中，规定了适宜造林的地域：一是河身上游山脉地带，目的为涵养水源，障固泥沙；二是下游堤防两岸地带，目的在于减少洪水的冲刷力量，障蔽堤身(39)。民国32年(1943年)3月，农林部公布的《强制造林办法》中，明确规定了宜林地的范围，其中包括地面倾斜在15度以上而未筑成梯田者，营林利益较农作利益为高者，有水源和农田水利者(40)。 保护森林资源、规范植树造林法律法规的颁布，对水土保持有着积极的意义。与此同时，民国政府规划设置水土保持实验区，为各地的水土流失治理提供技术支持。早在1940-1942年间，任承统与凌道杨拟定的《水土保持纲要》中，计划在全国各地建立水土保持实验区，由中央联合有关机关，如农林部、全国水利委员会、教育部、金融单位等组成全国水土保持委员会，委员会具体办事单位为水土保持总局；在西北和西南两大水源地区，由中央及各省有关单位联合组成水土保持委员分会，设立水土保持分局；各自然区域设立水土保持实验站，由各自然区域内有关事业机关合并组成或联合组成(41)。民国32年7月，农林部制定《水土保持实验区组织规程》，规定了实验区的主要任务以及人员的设置，为水土保持实验工作的正常开展奠定了基础(42)。 中国共产党在建设和巩固政权的过程中，也积极进行环境保护和治理活动，各个革命根据地制定、颁布了一系列保护环境的法令。1939年，晋察冀边区政府公布了《保护公私林木办法》和《禁山办法》。其中，《禁山办法》明确规定坡度在50度以上的山坡，应逐年分段划为“禁山”，只准造林，不得垦荒；只准割草，不准放牧；只准修枝，不准砍树。1941年，陕甘宁边区政府颁布了《陕甘宁边区森林保护办法》和《陕甘宁边区植树造林条例》。其中，《陕甘宁边区植树造林条例》第一条明确了条例制定的目的，就是为了发展植树造林，调节气候，保持水土以及改善各种生产要素。同年晋冀鲁豫边区政府公布《林木保护法》。1946年，晋察冀边区政府制定了《森林保护条例》和《奖励植树造林办法》(43)。这些法律法规的制定，说明了共产党在革命战争年代，已经认识到环境建设的重要性，认识到改善生态环境是促进经济发展、社会进步的重要保障。 依托政府所建立的水土保持实验站，水土保持专家在环境治理的过程中，发挥了技术指导的作用，改变了传统时代单纯依靠官员治理的方式。前面所提到的黄土高原水土流失治理理论的形成，就是叶忠培、傅焕光等人努力工作、辛勤耕耘的结果。农林部天水水土保持实验区的水土保持工作者为了认识水土流失的规律、制定水土保持的措施，所进行的实验有径流冲刷小区试验、梯田沟洫试验、柳篱挂淤试验、沟冲控制试验、荒山沟壑造林试验、河滩造林试验、植物保土试验、保土农作方法试验等(44)。此外，他们还对当地百姓进行了宣传和技术培训工作。1943年，组织梁家坪试验场周围村庄的农民，成立保土会，对村民进行水土保持技术培训，在推广、示范山地小麦条播、垄作区田等成果时，派技术工人到农家进行现场技术指导。1945年，利用甘肃推广小型农田水利工程的机会，对各县的建设人员进行技术训练，编写《水土保持浅说》，并积极宣传(45)。 水土流失的治理，不仅受技术条件的限制，也受社会经济环境的制约。黄土高原地区的水土保持并非单纯的工程与农业技术可以解决，政治与经济的稳定、社会的安宁、农业的发展等因素也影响着黄土高原的水土流失治理(46)。由于民国时期黄土高原地区政局的动荡、社会的落后、经济的衰败，这一地区的水土流失问题没有得到根治，反而愈演愈烈。不过，农林部水土保持实验区的工作，科学技术工作者的努力，促进了环境治理思想的发展，为20世纪50年代以后水土保持与环境保护奠定了基础。 (责任编辑：admin) |