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内容提要：20世纪初，随着新政的举办，警察制度逐步向州县发展。清末州县巡警除承担逮捕、押解盗贼凶犯等司法职能外，还承担城乡户口调查与管理、卫生、消防和维护社会公共秩序等职能，成为基层社会中的一种新的权力关系。然而由于这种权力行使的不规范，也由于州县巡警采取了“就地筹款”的方式解决经费来源，导致警民冲突不断。与此同时，随着州县巡警的建立，基层社会治理模式发生转变，国家权力借助警察制度深入基层，并促使乡绅进一步分化。 关 键 词：清末 州县巡警 基层社会 作者简介：刘伟，华中师范大学历史文化学院教授；石武英，华中师范大学中国近代史研究所博士研究生。 清末随着新政的推行，警察制度也推广到州县。州县巡警的设立，在一定程度上改变了基层社会的治理模式，引起绅士地位的进一步变化，并引发了各地的“反警政”群体事件。那么，这一切究竟是怎样发生的？探讨这一问题，将有助于对清末改革的深入认识。但目前学界对清末警察制度的研究，大都停留在省城商埠，对州县情况关注不够①。清末州县改革研究的最大困难，是资料的分散和收集不易，即便找到了个别州县的材料，但能否说明全国性的问题，难免也会引起质疑。但另一方面，由于清末改革是自上而下推进的，虽然各地情况不一，进展不同，但在朝廷的一再斥责下，各地也在有先有后地推进着各项事业，并不断依照中央要求加以整顿，朝着划一的方向发展。所以，从大量分散的材料中，我们还是能够描述出清末州县警察制度设立的基本脉络，并从中探寻这种新制建立给基层社会带来的影响。 一、州县巡警局所的建立 20世纪初，随着新政的举办，各地省城商埠先后创立巡警局所，并逐步向州县推广。到1907年，办的较好的省如广东已有约45个州县设立巡警局，最早的是海康县与西宁县，均于光绪二十九年设立巡警正局与分局②。在陕西，也有65个州县设立巡警，其中光绪三十一年成立30个，三十二年成立25个③。就规制而言，虽然各地不一，但有的组织也颇为完备。如浙江平阳县，光绪三十二年十月在城区设巡警总局，另在小南、万全、北港三区设分局，选派平阳协兵60名兼充警兵，以30名驻总局，30名分拨各局；知县为总巡官，营弁千总一员，兼充巡警官驻总局，把总一员，为巡查官，分巡各局④。光绪三十三年直隶邯郸县令拟订巡警章程，拟于城外四关及附近各村设立中区归总局监管，其四乡分为六区，所辖之村设巡所⑤。武强县也在县城设立巡警总局一处，“以为全境巡警总汇之所”，四乡为分局，共有巡警84名⑥。 由于初建，所以各地州县巡警粉饰因循者不少，“有循保甲之规制而变其名者，有以团营巡勇乡勇改者，有以绿兵改者，有以乡镇原有之巡夫人等改者，有专用巡警者”⑦。以致“编制各殊，章程互异，不独精神未能统一，即形式亦复参差”。1907年清廷发布直省官制通则，确定各省设置巡警道统一规划、整理警务，这就为规范各地警察建制提供了契机。1908年民政部奏拟巡警道官制，统一规定：“各厅州县设警务长一人，并各分区区官若干员，均受巡警道及该地方官之指挥监督，办理本管巡警事务。区官以下所有巡官、巡长、巡警等阶级名目，均应按照民政部定章办理。”⑧ 之后，随着各省巡警道的设置，先后对州县警政进行了整顿。但由于州县行政官制改革并未全面进行，因此，多数省份都以州县官兼任警务长或总办。如广东省1910年初已有50所正局，190所分局，现统一于各厅州县设一警务所，以警务长领之，警务长由县令兼充；分划区域各设巡警区所，以区官领之；繁盛重镇和散处乡村依据情况分区酌设警务分所⑨。湖北亦是如此，如兴国州(今阳新县)巡警局建立于宣统元年，巡警局警务长由知州兼任，其下有巡长1人，巡警10人⑩。宣统二年监利县设巡警局，由知县刘延坦兼任警务长，全县有巡警272名(11)。 在浙江，1908年增韫出任巡抚后，设全省警务处，令各州县设立巡警局，以州县官为巡警事务总办，“禀承浙江全省警务处命令筹画办理”本地巡警，“管理全境警务并稽查警务人员勤惰功过”；州县官负责会同本地绅董筹集巡警经费；通过每年春秋各一次的警务会议随时筹议全境事务，并有谕派分局巡董、区巡警、巡记、巡长，募集巡警等权力(12)。 吉林省则属另一种情况。东三省总督和吉林巡抚上折，强调本省因原设民政司而非巡警道，民政司于警政外并综理民治疆理营务各事务，原省城设总局办理城厢巡警，以及各地亦设总局分局的局面，奏请变通部章，省城巡警局直接归民政司监督办理；州县巡警局设警务长一员，以下分别为区官、巡官、巡长各名目。章程还规定：“各府厅州县巡警局直接归地方官监督”。监督的主要职责是：警务长“直接承地方官命令综理各该管境内一切警务事宜”；警务长发布巡警事务规则命令须呈由地方官转报民政司核定；对于该管人员之稽核、任用、黜退，以及辖内兴革事宜等须呈由地方官转报民政司；各项报表呈由地方官核转。州县巡警经费“概由地方官就地征收各项捐款拨用”(13)。四川亦是在州县设置专职的正副警长，归地方官节制管理，“由地方官量才委用”，一年期满由地方官加考禀由省局分别酌给奖励，如违反规则者，由地方官具文申其事由，禀请撤办。正副警长之薪水由地方官就地筹给(14)。 可见当时州县巡警建制有两种模式，一是由州县官兼警务长或总办，直接监督全境巡警事务；二是州县官则通过专职的警务长领导全境巡警事务。不论哪种模式，州县官都有对巡警的直接管理责任，其中不仅包括选拔任用各级警官、邀集绅董筹集警察经费等项，还有对重要警务工作的核办权。如清末禁烟运动中，各地常因查禁私膏私土激起冲突，四川巡警道为此特地通饬各地警务长，要求“各属区巡官暨巡长巡警等对于查禁私膏私土之事，无论为据人呈报或亲自访闻，均须先行调查确实，报明该管长官，奉有长官命令指挥始可前往查拿；若情节较重，尚须由该长官商承地方官核办，不得不穿制服擅自往拿”(15)。由此建立起警务人员执行重要警务工作须向地方官汇报的制度。 州县巡警建立初期，成员来源较杂，规制不一。现实状况和国外经验，使许多官员痛感警察非经专业训练不能充任。宪政编查馆通过的各省巡警道官制中强调：“巡警有保卫地方监察人民之责，非品格高尚而于警政警学研求有素不能胜任”，所以强调先从办理巡警学堂入手，然后将毕业生分派各州县。浙江省制定的章程中，强调正巡官、副巡官必须是高等警务毕业者；区长、区巡警、巡记，可由普通警务毕业者充任；巡长、步巡、马巡、水巡等，以警务传习所毕业考取合格者任之。只有正副巡董、分局巡董、区巡董是公举本地绅士，分别由警务处札派或州县官谕派(16)。为了培养警务人员，各地举办了传习所、教练所等培训机构。如光绪三十三年四川特开警察传习所，由各州县选送学绅入所学习，以后凡正副警长必须警察传习所毕业领有凭证，回籍后归地方官节制管理，由地方官量才委用(17)。广东也制订了一个划一的厅州县巡警教练所制度，要求各厅州县各设一所巡警教练所，分速成、完全两班，分别学习六个月和一年；所长承地方官之命令监督全所职员学生综核全所事务。对学员的资格要求是：无嗜好、年二十岁以上三十五岁以下、身家清白及未犯过刑章、粗解文字语言清楚。学习科目包括国文、警察要旨、法政浅议、地方自治大纲、本处地理、操法、国语。学员毕业考试获得最优等、优等、中等者方可由巡警道咨送总督并咨部备案后分别派往各地为巡警、巡长(18)。 实际上，由于州县巡警限期开办，人员准备不及，因此实际情况远远没有达到各地章程中所规定的标准。如湖北咸丰于1909年开办巡警，“知县徐培招本县游民及散役十人充学习警察”；钟祥县“所用警察纯系招募乡勇”(19)，致使警察素质大受影响。 总之，到宣统年，州县巡警已普及到全国大部分州县。到1909年，声称州县巡警粗具规模的有直隶、吉林、黑龙江、江西、甘肃、湖南、广东、云南、热河等省(20)。其中最早开办州县巡警的直隶已有厅州县巡警二万六千余名(21)。四川到1909年底，“除理番懋功等异常边脊之属城厢巡警甫事筹设，其余一百三十七属巡警实皆粗具规模”(22)。湖北到宣统二年时，已有51个厅州县巡警初具规模，多的县巡警一百人以上，少的有10人、20人以上不等(23)。安徽巡抚奏报，该省各州县巡警依限于宣统二年一律成立，各州县及芜湖商埠巡警共计3604人(24)。河南已有78处州县成立巡警(25)。 清末州县巡警包括城厢巡警和乡镇巡警两部分，最早开办乡镇巡警的是直隶。1905年，天津试办四乡巡警，“视村庄大小，定警兵多寡。殷富之区五十户一名，荒僻之区百户一名，暂定巡警七百二十四名”(26)。1908年，东三省总督徐世昌与吉林巡抚朱家宝会商创办乡镇巡警保护地方，因款项支拙，先暂仿行乡勇办法，由营务处派武弁分往各地会同地方乡长创办，枪械皆由地方筹办(27)。之后，奉天等省仿照办理了乡镇巡警。 在民政部定的筹备立宪期限中，宣统三年为筹备乡镇警察之期。然而由于府厅州县各级审判厅也要在同期完成，而“搜查逮捕等事又不能专恃城厢巡警”，所以“乡镇巡警不能不提前赶办”。四川巡警道于宣统二年十月制订乡镇巡警暂行办法，规定州县乡镇巡警划区办理，每区设一巡警分署，设警官2人，巡警48人。各区区官巡官由地方官择旧日办理警务著有成绩熟悉情形者，禀请巡警道札委或禀由巡警道在省委派。乡镇巡警除由各厅州县教练所毕业生或城厢旧有巡警拨充外，如不敷用可募本区土著良民编入巡缉队。并规定：“各厅州县地方官为所属乡镇巡警直接监督，有禀承巡警道增损办法条规综理一切行政，暨督率稽查进退各职员之权”；“警务长于全境警务均应帮同地方官办理”(28)。四川巡警道拟订的章程中说，“开办之初限于经费不能遍设，应择其最繁要之区先设，其余各区逐渐推广”。到宣统三年初，四川已有成都、华阳、巴县、汉州等十六州县开办了乡镇巡警区43处，分驻所80处，官警共2021名(29)。 位于最基层的乡镇巡警在推行的过程中更是乱象频现。四川巡警道认为，“乡镇警材亦不必具有精深学理始堪胜任，尽可短期教练速成备用”(30)。标准低下，各处办理更是因地而异，灌县“实系以团练之旧规植乡警之新矩”(31)；懋功厅“自营兵挑充”(32)。直隶正定县乡镇巡警“悉由各村自行筹办，而各村初无一定办法，警董区长虚有其名”(33)。乡警素质低下是不争的事实。 乡镇巡警在各省逐步推广。据宪政编查馆1910年考核各省第二年第二次筹办宪政的报告，吉林不独厅州县粗具规模，即乡镇巡警亦皆次第筹设，黑龙江亦饬各属将乡镇巡警预先举办，广东、湖南、四川、贵州已粗具规模，湖北全属成立者已在八成以上(34)。安徽省1911年初报告，大通休宁寿州等地乡镇巡警亦初具规模(35)。河南也有11个县办了四乡巡警(36)。 二、职能、经费与警民冲突 民政部奏折云：“巡警之职，凡盗贼疾疫之未萌，争讼斗殴之将发，及一切养民保民诸政，均与闾阎休戚息息相关。”(37)吉林各州县设巡警局，仿照巡警道分科章程设立总务、行政、司法、卫生四科，各设科员、副科员。同时按照巡警职务分为差遣队、消防队、缉探队、清道队，分别承担公文迎送官差、各衙署局所护卫、火警扑灭、访缉匪盗、捕拿犯罪、修理道路、倾运垃圾等事(38)。从中可以看出，清末州县巡警除基本治安职能外，还承担消防、维护城乡卫生和社会公共秩序的职能。 1908年，清廷借鉴国外警察制度，制订《违警律》，确定了各项违警事件的处罚范围与原则。“违警”事件不仅涉及政务，还包括公众危害、交通、通讯、秩序、风俗、身体与卫生、财产各方面，直接涉及民众生活。大凡无故散布谣言、违章搬运火药、未经官准制造烟火及一切火器、妨碍交通、妨碍通信、私自建屋、深夜无故喧嚷、游荡赌博、奇装异服有碍风化等等，警察均可以予以收取罚金或拘留等处罚(39)。民政部尚书肃亲王善耆“深恐州县所设之警务有侵越职与地方纠葛情事，日前特行知各省所有州县之警察除违警律外，均不得干预，以期各有专责而免紊乱”(40)。《违警律》划分了公共领域中民众行为的界限，确定了警察权力行使的依据，有助于在法制基础上的新的城乡社会秩序的建立。 户口调查与管理是州县巡警的重要职责。1908年民政部制定调查户口章程，定各省以巡警道为调查户口总监督，各州县以知县、知州为监督，在自治职未成立地方，由监督督率所属巡警，并遴派本地方公正绅董会同办理(41)。具体实施中，有的地方是派调查员调查户口，以巡警为协助；而有的地方，则由巡警直接调查户口。如江苏镇江，由巡警总局派员会同各区巡官调查户口，将年龄、事业详细登记造册。另外还令凡有迁徙、婚嫁、死亡等事，“该户须到局报告，以核其实”(42)。 州县巡警还承担逮捕、押解盗贼凶犯等司法职能。光绪三十三年法部奏定司法警察职务章程，定司法警察的职责为：逮捕人犯(现行犯得由巡警径行逮捕)、搜查证据、护送人犯、取保传人、检验尸伤、接受刑事呈词(即命盗、杀伤案件，警区得接受呈词，移送检察厅办理)，但不得受理民事诉讼(43)。 此项职能原由州县官府的捕役、仵作等来承担，现在转向司法警察，并加以规范，是一个进步。但司法警察职能的发挥是以司法审判制度的变革为基础的，然而直至清政府覆亡，除少数州县外，初级审判厅和检察厅都未能建立，加以警察自身毫无侦探能力，“不能搜出凭证以得其实情，于是两造呈刁，无从定谳，彼时间官棘手，遂有以刑逼从事者”(44)。此外，警察越权司法之事也时有出现。四川巡警道称，州县警务长常有“属民刑范围者往往径自处理”之事。推其原因，有“地方官希图省事委令处分者”，“民间苦于胥吏之需索拖累而惟警署是趋者”，还有“虽非有心违章，究属不明权限者”(45)。 警察设立之初，1906年清廷曾令各省速办巡警并裁撤所有差役人等。但一些省以巡警初办，实力未充，州县官以一身而兼司法行政，“举凡催科听讼缉捕递解等事仍不得不藉役力以供使”，故只要求酌减数额(46)。由于各地执行不力，因而实际上出现警、差并用的情况。为规范职能，有的省也作出相应规定：“关系警察之要案，地方官可用印单派警察员兵出境缉捕，寻常案件及未奉地方官印谕者，不准出境。”(47) 维护地方治安，是各州县警察的首要职责，主要方法是巡逻。在州县城厢主要有站街(在指定地点站岗)和巡街(在所管地界往来巡行)两种方式。在各乡镇则有三种形式，一是缉捕巡逻。四川乡镇巡警暂行办法中就强调：“乡镇巡警不必拘守城厢站岗办法，当先注重缉捕巡逻，并严密访查区内有无匪踪及窝户，以遏盗源”，其办法是将每区巡警分成两部分，一部分守护分署，须十人以上；以一部分巡逻乡场，并要昼夜轮班，至少二十人以上，均佩枪械(48)。二是借助保甲。吉林农安县令每屯各举公正一人为屯长，协同巡警逐一清查，先将各户姓名年岁执业丁口填给门牌一纸，按户实贴，以清眉目，并以十家联为一牌，互相结保，遇有一家窝盗，或一家为盗，则十家同罪。还设探访队，与乡巡警留意侦查可疑之人(49)。三是另编预备巡警或巡缉队，寓警于农。吉林就各村壮丁分别挑选编入册籍，分班调练。闻警则聚而捕盗，无事则散(50)。四川亦规定，乡镇巡警如不敷用，得募本区土著良民编入册籍作为巡缉队，分两种，一种为编制入伍支给薪饷者；一类为不入伍者，平时分班调练，无事乃散而归农，有警则传集服务。人员采用按户挑选之法，由地方官按照挑选团丁办法行之(51)。 在清政府看来，警察不仅承担“防患保安”之要务，还有“保卫地方监察人民之责”(52)，也就是在以“民”为监察对象的条件下达到“防患”的治安目的。尤其是清末，面对各种层出不穷的“民变”和革命党人的反清活动，地方官员常把警察作为“弹压”力量。基于这种指导思想下的制度设计，州县警察不仅融保甲、团练、捕役多种权力于一身，而且还成为民众的监督力量，从而使其又超越保甲、团练、捕役的功能，成为基层社会中的一种新的权力关系。加以这种权力行使的不规范，使民众对其产生恐惧，导致警民冲突不断。 警察权力具有强制性，一些地方巡警执行公务时，动辄用武力相迫(53)。尤其是发生“民变”之类的群体事件时，州县巡警常常成为一支参与弹压的力量。如1910年安徽南陵乡民反对户口调查，自治公所以知县出境未归，特函请巡官陈某典史阴某分途往南北两乡弹压解散(54)。同年奉天安东四区发生抢米风潮，县令先派四区乡董协同巡警前往排解，不成，复又派司法巡弁前往阻拦(55)。六月直隶易州乡民因反对举办新政加捐而焚毁自治局事件，知州王某即带领巡警百名前往弹压(56)。浙江遂昌县乡民因反对抽学捐捣毁学堂，巡警前往保护学堂，民众迁怒巡官，又将巡警总局捣毁一空(57)。 清末在推行新政的过程中，很多措施一时难以得到民众的认同，地方官急于求成，不惜借助警力强制推行。清末实行禁烟、禁赌政策，省由巡警道为禁烟会办，州县由地方官负责查禁。而地方官则以警察充当查拿烟土、查禁聚赌的角色，因而不断引发警民冲突。官府分析个中原因，不得不承认除民贪利望害外，而“查拿之人”即警察“或信人言捕风捉影，或喜事贪功轻举妄动”亦为重要因素(58)。直隶巡警职能中原有禁止赌博一条，一旦发现有聚赌之事，巡官区长可径行派人往拿。然多地因抓赌酿成命案，所以1908年直隶警务处下令，遇有聚赌之事，应由巡警局派员探明密报地方官后，与官府持票差役会同捕拿，“巡警不得擅施枪械”(59)。 更广泛的警民冲突是“反警捐”事件。清末州县警察经费以就地筹集为主。如吉林巡警款项除县城由司库领用外，其余各属均系就地征收，名为“警捐”，包括营业捐(商捐车捐房捐及戏妓等捐)、地捐(亩捐及菜园地市场地等捐)、卫生捐(屠兽等捐)。此外，“省城及各府厅州县巡警截获及收入违警罚金等项均得留充巡警特别费用”(60)。河北正定采取“随粮代收”办法，每粮银一两收学警等费大钱八百文(61)。陕西省州县巡警局收取的警捐有商捐、铺户房租捐、棉花行抽捐、染房捐、船捐、斗房铁炭捐等等，各属巡警用款一千至两千串不等，可谓“捐上加捐”、“收索靡遗”(62)。 乡镇巡警的经费更是要由各地方自筹。四川规定，“乡镇巡警经费以各属旧有之团练经费尽数拨充，如尚不敷用或尚无团练款项之处，由各该地方官督同绅首设法添筹”。并加肉厘作为乡镇巡警常年经费，收马桑寨地租作为巡警公产，此外还有酒厘、糖捐等(63)。吉林乡警常年薪饷则取自每垧地抽收中钱八百文，在商铺则按照资本以二百五十吊折地一垧，亦抽中钱八百文，均按春秋两季征纳(64)。 与团练经费主要得之于绅商的捐助不同，警捐则取之于民，收取的范围更宽、更广，并成为一项指派的任务，故而成为各地警民冲突的重要根源。《东方杂志》在报道这一类现象时，认为“实源于知县与绅士之勒捐”。一个“勒”字，道出了借助官力、警力收取警捐的实情。表面上看，各地皆有不准巡警局所或个人插手经费筹集的规定，然而事实上，仍有不少地方巡警直接插手经费收取。在吉林，各属巡警所需经费多系巡警局中员弁经理收支，且自收自用，以致“民间不免猜疑”(65)。所以后来又颁布章程，规定各乡镇市集地方应收捐款由地方官派员前往催收或亦委任他项机关代收，巡警局不得兼办。 由于各地警捐涉及面广，收取不易，加以警察建立后，本身就成为一支强制性力量，所以不少地方在催收过程中，往往借用警力，“各捐户应纳捐款如有迟滞不纳者，省城由警务长派警催追，各府厅州县由地方官派人催追，或即委任警务长派警代催”(66)。而一旦警力介入后，往往会激化矛盾，形成大规模冲突。如江苏镇江抽房捐以充警费，警局迫令沿街菜贩迁往指定地点，每担每日抽捐四十文，县署书办和巡警乘机敲诈，激起众怒。群众万余人到县署请愿，巡警开枪打死4人，警局被毁(67)。直隶隆平县举办四乡巡警，兼筹学堂经费，擅将各村“看青会”应摊粮麦改为折钱征收，数千人进城要求免捐。警兵开枪，打死农民5人，打伤6人。群众气愤之下，攻城捣毁巡警局(68)。湖北宜昌警察总办甚至亲率勇丁，随带刑具，按户勒捐(69)。从这一角度来看，各地反警捐斗争中，有相当一部分是由于警察介入催捐并动用武力而引发的民愤。 三、州县巡警与基层社会 清政府认为，警察是“维持治安之重要机关”，是“维持司法之补助机关”(70)，也就是说，警察，尤其是州县巡警承担着基层社会安定、实施国家权力的重要职责。通过警察制度，国家对基层社会实行了一种不同于以往的新的治理方式，同时也带来传统士绅地位的变化。 传统基层社会治安存在三个系统：保甲、团练、官府的捕役；三个系统职能各有偏重，共同承担乡里社会安民察奸之责。保甲由官府设置，重在通过联保弭盗安民；团练以绅为主体，重在以武装“守望相助”；官府捕役重在侦查缉捕。然而久而久之，各自弊端也在滋生蔓延。保甲逐渐废弛；团练“虽捕盗较为得力，而控驭亦多有失”；官府捕役日益扰民，成为“民之蟊贼”(71)。在这种情况下，清廷官员普遍以为“非一警察以齐之”，力图以此取代旧制，克服旧制之积弊。 清末警察虽然是新制，但包容了传统保甲、团练、官府捕役的职能，即将原来分散的职能统归于一，使警察的权力大大扩张，从而在一定程度上改变了基层社会治安模式。 在治理结构方面，重新划定警区。传统乡村社会以保甲为划分单位，保甲虽是国家强行推行的控制乡村社会的方法，其权力也来自国家的赋予，但清政府也有意让保甲与自然村、宗族结合，保甲长均为本地人，这就使保甲在长期的演变过程中，和乡村的传统社会结构形成互为连接的关系。但清末的警察则另起炉灶。四川规定，各州县城乡街道在三十条以内者统设巡警分局一所，有二分局以上增设一正局，有六分局以上增设二正局，正局定设正警长一员，分局定设副警长二员(72)。繁盛州县乡镇巡警以五区为限，中等州县分四区，简僻分三区；每区所设警官、巡警人数各有定规(73)。 除划分警区外，许多地方在距警区偏远地方设派出机构。四川规定每区在分署附近十里内择要设立分驻所一处或两处，酌派长警轮流驻之，为每区之辅助。直隶清河县也于分局鞭长莫及之处，或村庄稍密，或地居冲要者，“酌设巡所数处”，责成各该管局区不时稽察(74)。 清末新政时期，随着州县学务、警察、地方自治的次第展开，基层社会开始了新一轮的区划。按清政府的规定，自治区以人口和居住地划分乡、镇；学区是为基层办学而设，大致也以人口和地方的繁盛为准；警区划分除考虑地方繁盛外，更注重“权衡于地势广狭之间”(75)，以便于治安管理作为划分标准。四川创设乡镇巡警时，曾提出以自治区域为区域，于是有的县以乡为单位划分警区，但巡警道以“分区过多，委任区巡各官配派巡警亦因之而多，所费经费太巨”为由予以反驳，要求并两乡为一区，择适中之地设立区署(76)。警区的划分还有便于巡逻保护地方的考虑。四川峨边地处山区，所属境内村落零星。山路崎岖，原议设两区，后因考虑绿营防军即将裁尽，“保安之责终不能不专恃巡警”，改为三区(77)。事实证明，当时警区、学区、自治区域的划分在实践中并未统一(78)，由此形成一种自上而下的、互相重叠和交错的区划结构。当时的乡镇自治区没有最后定型，学区虽然划分了，但只是教育行政权实施的范围。而通过警区的建立，致使警察直接面对乡民，其中除半农半警的巡缉队(或预备巡警)以外，其余要经过巡警学堂或巡警教练所的训练，经过地方官的挑选和巡警道的札委，并领取薪水。他们成为新的官府的代表。正因为如此，所以常有因警区划分而引起争端之事见诸报端。如《大公报》报道：保定地区全省警务处出于便于管理角度，在邱县重新划分区域，然该县绅董不明权限，因此屡起争端，给警政推行制造阻力(79)。通过警区和派出所，国家正式权力向乡村延伸的力度大大增强了。 1908年，民政部公布调查户口章程，准备实行户籍登记制，其第三十九条规定，本章程实施后，所有从前保甲一概停办。依照民政部拟订的逐年筹备事宜清单，调查户口工作将在宣统四年完成(80)。这样，实际就存在着一个警察与保甲并存的时期，各地纷纷将保甲纳入警察系统。如陕西省直接将省城保甲总局改为巡警总局，即是以保甲改办警察(81)。浙江省城附近繁盛乡镇保甲原来分别由藩司、臬司派员办理，全省警察建立后，巡抚增韫制定章程，将全省保甲及稽查各事宜通归省警务处管辖，所派之员，亦有该处主持(82)。 警察新制建立，但团保、捕役等旧制仍然存在，许多地方皆以旧制弥补新制之不足。四川万县以团保辅巡警之不逮。“本地团保拟筹备口食，挑选团丁入所教练，随同巡缉”，“将来续办，各区即可仿行”(83)。安徽泾县有一些聚族而居的村庄团防，县令禀请以此“补巡警之不足”，令团防加派侦探，昼夜轮流巡逻，“清查户口，严防奸宄”(84)。 无论是哪种情况，随着警察的建立，保甲、团练都呈现逐渐萎缩之势，其功能逐渐被警察取代，从而在一定程度上改变了基层社会以绅士为核心的权力体系。 传统的基层社会治理结构中，绅士起了重要作用，尤其是晚清团练的发展，绅士们既出资，又出力，同时又借团练抬高了自身的地位，成为基层社会治理中的一支重要力量。清末州县巡警的兴起过程中，不少地方曾出现过绅办、官督绅办形式，就表现出士绅对地方治理的热心。但警察毕竟是国家力量的代表，强调的是整齐划一、自上而下的领导。各州县巡警局所警官更强调要委派经过专门训练的人员担任，这就使州县巡警在向整齐划一方向发展的同时，逐渐削弱了绅士的力量。《东方杂志》有云：“今州县佐治各员惟劝业、视学准参用本地绅士”(85)，就是注意到州县巡警局与劝学所、劝业所主要参用绅办不同，表现出鲜明的官办色彩。 一些地方办理警察时注意选送绅士到省高等警察学校学习，如湖北高等警务学堂有官、绅两班；四川省亦强调招收“学绅”进入传习所学习。此处的“学绅”只是一些具有生员资格的人，更多的还只是接受新式教育的初等学堂学生，他们成为各级警官的重要来源。但另一方面，官府对他们是严加限制的。四川一些学绅学习毕业由省局加札委派为州县警局正副警长后，常“恃封釉省委札文，不服地方官差遣，遇事咀唔，擅作威福，稍不遂意，即长篇累牍，直接禀陈，非勒加薪资，即捏控侵蚀，流弊滋多”。为此，四川警察总局特制订改良官绅权限章程，强调学绅在警察传习所毕业领有凭照回籍后，“归地方官节制管理，由地方官量才委用”；一年期满由地方官加考，不称职者由地方官禀请撤办；并强调正副警长不得越权，即只能专任警务行政之事，不得经管银钱筹款，不得干预一切户婚田土词讼和地方行政。并强调，民政要务，不容学绅干预，也不准未学习警察之绅士参与警察行政(86)。这说明，在四川等一些地方，学绅必须进入巡警学堂或传习所学习后方可进入警察队伍；同时，对未经训练的绅士干预警政做了严格的限制。 乡镇巡警多“就近挑募年力合格通晓文义者”，经州县官考取后送巡警教练所，毕业后发回各局区所分任其职(87)。行唐县令在整顿巡警文中承认：“招募之始，风气未开，应募之人善良较少，而需人正亟，不得不迁就一时。”(88)虽然强调要挑募通晓文义者，但由于各地州县巡警尤其是乡镇巡警多由团勇、民壮捕役转化而来，湖北甚至“各属教练所收容学生半无选择”、“各繁盛市镇从前所招之巡警多属无业之游民”(89)。所以乡镇巡警队伍实际上鲜有士绅的参与。 另一方面，由于清廷财政困窘，因此不得不确定“州县举办警察一切经费应就地筹款，责成各该州县会同本地绅董筹集之”。即在创办州县警察时不得不依靠绅的财力，并在州县巡警机构给士绅安插一定的职务，让他们担任巡警分局的巡董和各分区的区正(区董)。前者的职责主要协助官府就地筹款。如浙江全省州县巡警章程中规定：“正副巡董受总办监督，筹集并管理全境巡警经费”；巡董除有筹款之责外，还要协同总办参与招考巡警和筹设传习所的工作(90)。直隶创办州县巡警教练所时，“其经费所需咸系就地筹集，专由巡董经办，官任稽核”(91)。直隶武强县由城乡绅董“每亩地捐京钱六十文”，由局董核实收支，报县备查(92)。长垣县则实行“按粮计地随地出资”办法，确定抽收标准，分上下两忙由绅董抽收，除二成拨作学务经费外，其余为巡警之用(93)。所以民政部也认为：“各省州县乡镇警政全赖有巡董维持，方克冀收成效。”(94) 区正以家道殷实乡望素孚之人充任，职责是“随时报道地方情形，专备区巡官之顾问。巡警如有不法行为亦得指明事实，报告本区，藉以通下情而资参考”(95)。区正要充当警局的耳目，而一旦乡村发生群体冲突时，他们还要受地方官之委派前往劝解(96)。 官府利用绅士，但现实中又对绅士保持着高度的警觉。1910年12月，民政部一方面承认“各省州县乡镇警政全赖由巡董维持”，另一方面又认为“巡董多有劣绅市侩从中把持，转致滋生窒碍，拟由部派员前赴各省，会同巡警道详细甄查各巡董是否称职，并厘定应具资格，以期实行整顿”(97)。也就是说，在州县巡警的创办中，士绅的参与是有限的，官府利用绅力，但种种制度安排和限制又使他们无法进入州县警察的权力中心。 士绅是官府连接基层社会的桥梁。清末各地创办州县巡警的过程中，除了早期有的地方出现过士绅自办或参与创办巡警的例子以外，从整体上看，士绅虽被赋予筹款之责，但又被排斥在警政核心权力之外，致使警察新政与乡村社会之间缺少沟通的渠道，从而出现“地方居民恒淡漠相视”的情况(98)。浙江余姚地方自办理警察后，将保甲更换为警察，遴委毕业员前往办理，“无如该处一隅之地，词讼甚多，居民半未开通，是以改编警察名称之后，各铺均不乐输捐，故官绅久已两歧”(99)。在浙江临清县新市镇，曾发生巡士拘捕街上赌钱孩童之事，引发群众不满，捣毁警局并罢市。县城绅商会衔电禀巡抚，称“地方设立警察，原以保卫治安，今反殃民，不如一律停捐，仍照旧章，自办团练，以资保卫”(100)。在这起事件中，士绅俨然成为“民”的代表，并力图以废警察恢复团练来维护自身的权力地位。 然而，州县巡警经费主要是通过绅士收取的，民政部要求各地在限期内完成州县和乡镇巡警的建设，为筹集警费，州县官常常邀集绅董筹议项目，并通过巡董收取，这样，“绅士凭藉官势”收捐成为许多民众的基本认识，绅士成为许多反警捐风潮中首当其冲的人物。在山东莱阳大规模的反捐税斗争中，民众焚毁巡董和其他绅董房屋，向官府提出的条件中，除不准抽收杂捐外，还要求“巡警不准随便下乡，恣意骚扰”、“所有陋绅劣董一律斥退，不准干预地方公事”(101)。直隶易州乡民反对加捐办理学堂警察，更是提出诸如“将自治员警务董治以死罪、永不许若辈再办学堂巡警等事”的要求(102)。在湖南叶县，绅士赴乡劝导捐款，乡民群起反对，有人宣言称此为“官绅串通来逼民反”(103)。种种现象表明，绅士并没有因为参与办理警察而提高自身的地位，相反，却因为帮官府收捐而成为“民”的对立面和反对的对象。 另一方面，在一些反警捐风潮中，官府为了平息事端，常常有意把矛头引向绅士。海阳县民众反捐税风潮中，知县向民众劝解时，“尽卸其责与诸绅，谓盗卖仓谷，及借口新政勒收各捐，皆诸绅所为”，并谕令民众均分各富绅之钱谷(104)。就是朝廷，在关于山东莱阳之变的谕令中，也称“绅士凭藉官势，不谅舆情，甚或借端抑勒，挟私自肥，百姓以为厉己，则怨仇丛生，驯至布散谣言，酿成事变”(105)。朝廷和官府对绅士的斥责，加重了民众对绅士的不满。 学界在论述清末绅士参与警察等新政事务时，常常认为这代表了他们地位的进一步上升。实际上，随着一部分绅士被纳入体制内，绅士，特别是乡绅群体进一步发生了分化。进入体制内的绅士在拥有了一定权力的同时，又开始成为“民”的对立面。朝廷一再强调选择“公正绅士”充任乡董、巡董、学董；海阳县反捐税民众也提出了“公举公正绅士办理”新政用款的要求(106)。但在相应机制没有建立的情况下，“公正绅士”似乎越来越难寻觅，到头来，“劣绅”则成为人们对进入体制内绅士的基本认知，他们的社会地位开始滑向低谷。这种变化，直接导致乡村精英的蜕变，深刻地影响着此后中国乡村社会的建构。 结语 州县巡警是清末新政中建立的新制度，它把基层社会管理和治安纳入法制化轨道，对改变基层社会治理模式意义深远。一种新制度的建立，必须有相关制度配套。但当时，新官制没有颁布，地方自治正在筹备之中。而清政府加快推进州县巡警建设的重要目的是“防寇”与加强控制，这就使州县巡警匆忙建立，人员准备不及，素质大受影响，行使职务时恃强凌弱之事频现；加以州县巡警经费多数来自“就地筹款”，各种“警捐”层出不穷，导致警察与民众的冲突不断。 由于州县巡警直接面向基层社会，因此它的建立，在逐步取代昔日保甲、团练、官府捕役的功能的同时，又促使基层社会治安模式变化，即改变传统的由官府、士绅、宗族共同维护治安的结构，转向由官府直接管理，国家权力借助警察职能开始深入基层，并促使乡绅进一步分化，传统的乡村社会结构开始解体。这一进程一直延续到20世纪上半期。 注释： ①相关研究著作有：韩延龙、苏亦工等《中国近代警察史》(社会科学文献出版社2000年版)；万川《中国警政史》(中华书局2006年版)；黄晋祥、邹丽霞《晚清的警政》(群言出版社2005年版)等。论文有王家俭《清末民初我国警察制度现代化研究》(《台湾师范大学历史学报》1984年第10期)；此外，上世纪90年代以来发表相关论文百余篇(详见苏全友《90年代以来近代警政研究综述》，《周口师范学院学报》2006年第1期)。学界普遍认为清末巡警集中于省城，较少向州县发展。但通过对清末报刊和资料的挖掘，我们发现，当时全国相当数量的州县先后举办警政并设立巡警局，尽管许多名不符实，甚至弊端丛生，但近代警察制度发展到州县已是不争的事实。需要说明的是，“警察”是当时从日本输入的外来词，清末“警察”与“巡警”并用，但一般在机构的称呼上多用“巡警局”，在整体上又将其称为“警察制度”。 ②《广东省财政说明书》卷12，第五类民政费，第7-15页。 ③《陕西全省财政说明书》岁出部·民政费，第11-40页。 ④《民国平阳县志》卷18，武卫志二，第2页。 ⑤《邯郸县令郑令思壬拟巡警章程》，载《北洋官报》第1622册，第6-7页。 ⑥《直隶武强县禀定整顿全境现行章程》，载《北洋官报》第1701册，第13页。 ⑦朱寿朋：《光绪朝东华录》，中华书局1958年版，总第5664页。 ⑧《宪政编查馆奏考核直省巡警道官制细则折并清单》，载《大清新法令》第2卷，商务印书馆2011年版(点校本)，第191页。 ⑨《札饬陆丰县巡警正局总董巡长文》，载《广东警务官报》1910年第3期，第13页。 ⑩湖北省阳新县地方志编纂委员会：《阳新县志》，新华出版社1993年版，第571页。 (11)湖北省监利县志编纂委员会：《监利县志》，湖北人民出版社1994年版，第513页。 (12)《筹办浙江全省州县巡警章程》(无出版单位，原件藏上海图书馆)，第3-5页。 (13)《东三省总督吉林巡抚咨呈民政部吉省巡警及教练所警捐各章程请核定文》，载《四川警务官报》1911年第3册，第1-2页。 (14)《警察总局详改良官绅权限划一章程请示文并批》，载《四川官报》1907年第30册，第6页。 (15)《巡警道通饬各属警务人员查禁私膏私土先行报明各长官核夺札文》，载《四川警务官报》1911年第3期，第16页。 (16)《筹办浙江全省州县巡警章程》(无出版单位，原件藏上海图书馆)，第1-3页。 (17)《警察总局详改良官绅权限划一章程请示文并批》，载《四川官报》1907年第30册，第4-6页。 (18)《广东省属各厅州县巡警教练所通行章程》，载《广东警务官报》1910年第3期，第37-43页。 (19)民国《咸丰县志》卷5，武备志·警察；民国《钟祥县志》卷6，民政·警察。 (20)《民政部奏专案奏报各省厅州县巡警年内粗具规模情形折》，载《大清新法令》第6卷，第110页。 (21)《宪政编查馆奏遵限考核京外各衙门第二届筹办宪政成绩折》，载《大清新法令》第6卷，第432页。 (22)《川督赵尔巽奏胪陈第三届筹备宪政情形折》，载《政治官报》1910年5月第900号，第8页。 (23)《宪政篇·湖广总督陈夔龙奏湖北现有巡警办法》，《东方杂志》1910年第6期。 (24)《安徽巡抚奏各州县巡警一律筹设及调查口数情形折》，载《四川警务官报》第1年第3册，第18页。 (25)《河南全省财政说明书》，地方行政费，第8-20页。 (26)《拟定天津四乡巡警章程》，载《袁世凯奏议》，天津古籍出版社1987年版，第1170-1176页。 (27)《新政纪闻·巡警暂仿乡勇办法》，载《北洋官报》第1656册，第9页。 (28)《四川厅州县乡镇巡警暂行办法》，载《四川官报》1909年第23册，第1-4页。 (29)《巡警道呈详第三届承办宪政事宜成绩并成都县等十六州县按照咨准办法提前开办乡镇巡警恳请核明文》，载《四川警务官报》1911年第2册，第14-16页。 (30)《巡警道批石柱厅禀本厅筹议加捐肉厘以作巡警教练所及乡镇巡警经费恳请查核示遵文》，载《四川警务官报》1911年第1册，第14页。 (31)《巡警道批灌县禀筹办乡镇巡警拟加肉厘作为常年经费文》，载《四川警务官报》1911年第2册，第17页。 (32)《护督宪批懋功厅禀巡警年收马桑寨地租作费永为公产文》，载《四川警务公报》1911年第3期，第1页。 (33)《正定县蔡令济清禀筹妥的款拟将城乡巡警另拟改良办法文并批》，载《北洋官报》第2040册，第6页。 (34)《宪政编查馆奏考核京外各衙门第二年第二次筹办宪政成绩折》，载《大清新法令》第8册，第381页。 (35)《奏为遵章报明皖省各厅州县巡警一律筹设及调查口数情形恭折》，载《四川警务官报》1911年第3册，第18页。 (36)《河南全省财政说明书》，地方行政费，第19页。 (37)朱寿朋：《光绪朝东华录》，中华书局1958年版，总第6000页。 (38)《东三省总督吉林巡抚咨呈民政部吉省巡警及教练所警捐各章程请核定文》，载《四川警务官报》1911年第3册，第1-2页。 (39)《宪政编查馆奏考核违警律折并单》，载《大清新法令》第3卷，第9-18页。 (40)《咨饬划分州县警政》，载《北洋官报》第2145册，第10页。 (41)《民政部奏调查户口章程折并章程》，载《大清新法令》第1卷，第133页。 (42)《警察局清查户口》，载《北洋官报》第2029册，第11页。 (43)《法部等奏定司法警察职务章程》，载《大清新法令》第1卷，第409-412页。 (44)《民政部通饬司法警察关系重要应切实整顿文》，载《大清新法令》第11卷，第262页。 (45)《巡警道通饬警务长划分权责不得稍涉侵越札文》，载《四川警务官报》1911年第3期，第14-16页。 (46)朱寿朋：《光绪朝东华录》，中华书局1958年版，总第5648页。 (47)《警察总局详改良官绅权限划一章程请示文并批》，载《四川官报》1907年第30册，第6页。 (48)《四川厅州县乡镇巡警暂行办法》，载《四川官报》1909年第23册，第2页。 (49)《农安县寿鹏飞禀陈治盗条议文并批》，载《吉林官报》1909年第5期，第3页。 (50)《吉抚陈奏吉省办理警务情形折》，载《甘肃官报》1910年10月第1期，第9页。 (51)《四川厅州县乡镇巡警暂行办法》，载《四川官报》1909年第23册，第1-4页。 (52)《宪政编查馆奏考核直省巡警道官制细则折并清单》，载《大清新法令》第2卷，第191页。 (53)如《大公报》曾报道，山东潍县巡警与人发生口角，即用警棍横击路人，某学生经过劝止，巡警不仅不服，还肆行谩骂。县令袒护巡警，扣押学生，引发城中绅商学界进省城上控。参见《大公报》1908年8月16日。此类事件当时报纸常有报道。 (54)《记载第一·中国大事记》，《东方杂志》1910年第5期，第74页。 (55)《记载第三·中国时事汇录》，《东方杂志》1910年第6期，第140页。 (56)《记载第一·中国大事记》，《东方杂志》1910年第7期，第112页。 (57)《记载第一·中国大事记》，《东方杂志》1910年第10期，第160页。 (58)《巡警道通饬警务长划分权责不得稍涉侵越札文》，载《四川警务官报》1911年第3期，第16页。 (59)《直隶警务处禀请批饬各州县将从前自行拟定警务章程一律废止悉照此次禀定职务权限及处分规则请示文并批》，载《北洋官报》第1733册，第6-7页。 (60)《东三省总督吉林巡抚咨呈民政部吉省巡警及教练所警捐各章程请核定文》，载《四川警务官报》1911年第3册，第1-18页。 (61)《正定县蔡令济清禀筹妥的款拟将城乡巡警另拟改良办法文并批》，载《北洋官报》第2040册，第8页。 (62)《陕西全省财政说明书》岁出部·民政费，第10-42页。 (63)《巡警道批灌县禀筹办乡镇巡警拟加肉厘作为常年经费文》，《护督宪批懋功厅禀巡警年收马桑寨地租作费永为公产文》，载《四川警务官报》1911年第3册，第17、1页。 (64)《乡巡薪饷之筹画》，载《吉林官报》1909年第5期，第2页。 (65)《吉林民政司呈报各属巡警及经费均归地方官节制筹办文并批》，载《北洋官报》第2120册，第9页。 (66)《吉林全省警捐章程》，载《四川警务官报》1911年第3册，第14页。 (67)《清末民变年表》，载《近代史资料》1982年第3期，第123页。 (68)《清末民变年表》，载《近代史资料》1982年第3期，第172页。 (69)《东湖县议董事会陈请该县警察勒捐滥刑案》，载《湖北咨议局文献资料汇编》，武汉大学出版社1991年版，第584页。 (70)《民政部通咨司法警察关系重要应切实整顿文》，载《大清新法令》第11卷，第262页。 (71)朱寿朋：《光绪朝东华录》，总第5664页。 (72)《警察总局详改良官绅权限划一章程请示文并批》，载《四川官报》1907年第30册，第5页。 (73)《四川厅州县乡镇巡警暂行办法》，载《四川官报》1909年第23册，第1页。 (74)《清河县梁令成哲禀整顿警务酌改局区巡所文并批》，载《北洋官报》第2105册，第6页。 (75)《清河县梁令成哲禀整顿警务酌改局区巡所文并批》，载《北洋官报》第2105册，第7页。 (76)《巡警道批泸州禀划分乡警区域情形就租谷抽捐以作经费文》，载《四川警务官报》1911年第2册。 (77)《巡警道批峨边区申筹办乡警文》，载《四川警务官报》1911年第2册。 (78)直隶曾要求以警区为单位划分城镇自治区，参见《北洋公牍类纂》卷2，第15页。但这并不是各省通行的规则，如江西樟树地方曾因乡镇划分而起争执，宪政编查馆就此解释时强调以人口满五万以上为镇，不满者为乡，应“以满人口五万为区别，并非于原有乡镇旧名辄不分人口多寡概行施以镇乡地方自治”。参见《督院李准民政部咨准宪政编查馆解释江西樟树地方自治乡镇争执咨请通行遵办札自治筹办处文》，载《云南官报》1911年第15期，第5页。 (79)《大公报》1910年3月16日。 (80)《大清新法令》第1卷，第137页；第5卷，第240-244页。 (81)《陕西巡抚夏奏酌改陕西警务办法折》，《东方杂志》1905年第8期，第129页。 (82)《记载一·宪政篇》，《东方杂志》1910年第5期，第255页。 (83)《护督宪批万县禀开办第一区乡镇巡警情形文》，载《四川官报》第30号，第1页。 (84)《安徽泾县禀整顿警政与团防相辅以靖地方文并批》，载《北洋官报》第1986册，第9页。 (85)蛤笑：《书总核官制大臣改订外省官制折后》，《东方杂志》1907年第11期，第198页。 (86)《警察总局详改良官绅划一章程请示文并批》，载《四川官报》1907年第30册，第4-6页。 (87)《清河县梁令成哲禀整顿警务酌改局区巡所文并批》，载《北洋官报》第2105册，第8页。 (88)《行唐县侯令汝承禀警董因巡警冗滥款难复筹拟暂裁警额以节经费文并批》，载《北洋官报》第2129册，第6页。 (89)《关于警务之议案》，载吴剑杰主编《湖北咨议局文献资料汇编》，武汉大学出版社1991年版，第593页。 (90)《筹办浙江全省州县巡警章程》(无出版单位，原件藏上海图书馆)，第1、3页。 (91)《胪陈直隶第二年筹备事宜折》，载端方《端忠敏公奏稿》，《近代中国史料丛刊》第94辑，第1879-1885页。 (92)《直隶武强县禀定整顿全境巡警现行章程》，载《北洋官报》第1701册，第13页。 (93)《长垣县田令鸿文禀巡警改良办法拟定条规开折绘图送请示遵文》，载《北洋官报》第1703册，第7页。 (94)《民政部拟甄查各省巡董》，《大公报》1910年12月30日。 (95)《四川厅州县乡镇巡警暂行办法》，载《四川官报》1909年第23册，第3页。 (96)如宣统二年湖北沔阳林湖发生乡民械斗，官府即委派区董前往劝解，后又派兵弹压。参见《东方杂志》1910年第7期《中国大事记补遗·续记湖北沔阳州居民械斗事》。 (97)《民政部拟甄查各省巡董》，《大公报》1910年12月30日。 (98)《关于警务之议案》，载《湖北咨议局文献资料汇编》，第592页。 (99)《浙省推广乡镇警察》，载《北洋官报》第2130册，第12页。 (100)《记载第一·中国大事记》，《东方杂志》1910年第5期，第65页。 (101)《记载第一·中国大事记》，《东方杂志》1910年第6期，第80页。 (102)(105)《记载第一·中国大事记》，《东方杂志》1910年第7期，第112、97页。 (103)《记载第一·中国大事记》，《东方杂志》1910年第12期，第181页。 (104)(106)《记载第一·中国大事记》，《东方杂志》1910年第6期，第82页。 (责任编辑：admin) |