|
二 三份关于“上海问题”的方案虽未获得支持，但还是引起了英国外交部对“上海问题”的关注。其时，英国外交部对何为“上海问题”及其症结所在，并不十分清楚，更未形成具体对策。事实上，早在1927年之前，英国外交部就不断地接到一些涉及上海租界各种问题的报告，诸如工部局华董问题(22)、临时法院问题(23)以及越界筑路地区管辖权问题(24)等。因此，戴维森英国之行后，英国外交大臣张伯伦指示英国驻华公使蓝普森对这一系列问题进行全面调查，要求他就上海现状和未来发展问题提出解决方案供外交部参考。(25) 1929年5月17日，蓝普森抵沪，进行为期十余天的考察，就前述问题与工部局董事、上海外侨以及包括华商在内的部分上海商界人士进行交流。考察结束后，蓝普森向英国外交部提交了一份调查报告。他在报告中提出，关于“上海问题”，他本人以及在上海负责任的外侨中普遍认可的观点是，最终将成立一个由中国人管理的包括公共租界、法租界、上海港和华界在内的大上海市政府，在涉及外国人利益的市政事务中，外国人可以充分参与。但是，这一目标的实现将是一个循序渐进过程，即所谓逐步的“中国化”(sinification)，具体步骤是通过逐渐增加工部局的华董和华人雇员，直到华人在工部局董事会和工部局行政管理机构中占大多数，最终由华人控制租界；另一方面，也是更重要的方面，是越界筑路区域华人的市政管理要相应地改进，直至在市政管理方面，界外和界内华人通过在理论和实践的教育达到这样的程度，即将整个上海建成一个由中国人控制的、不损害外国相关利益的市政区域。(26)但是，这还只是长远的目标，目前不宜对此问题提出具体计划或安排。蓝普森认为上海租界未来问题以及附带出现的华董、临时法庭、界外道路及其他上海本地问题，是目前英国面临的中国转型时期的所有难题中最难解决的问题，这些问题的解决只能是试探性的，原因是，“在现阶段，由于我们面对的情况是随着中国的国内政治及其与列强的关系的不断发展和演化而变化的，因此，任何一种试图将租界的管理权渐进地交给中国人的计划或者程序都是无济于事的”。(27) 蓝普森方案提交英国外交部之后，外交部的一位官员普莱特(John Pratt)提出了一些不同的意见。 意见之一是“上海问题”的实质是市政管理问题。他将上海的市政管理分为行政和司法两方面，其中，行政权由上海工部局行使，而工部局权力由中国政府批准的《土地章程》授予，但实际上，由于改变《土地章程》极其繁难，工部局因此成为一个独立的自治机构，不服从任何政府的管辖。上海租界的司法权由各国的领事法庭和中国政府在租界设立的法庭行使。行政和司法的权力来源不同，而且其上并无更高的权威，这就是所谓的“上海问题”的实质。只要上海租界的现状继续维持下去，行政和司法方面的分立是不可避免的，并且这种分立又不可避免地会成为冲突和摩擦之源。(28)其时，中国与列强之间正在进行关于临时法庭问题的磋商(29)，普莱特认为这个问题才是解决整个上海问题的关键所在。在他看来，无论最终通过磋商建立了一个什么样的新法庭，并且无论建立什么样的监督机制，如果工部局董事会拒绝执行法庭的命令，仍旧会发生冲突。因此，他建议这场关于临时法庭问题的磋商应设定这样一个目标，即设计一个机构，当工部局和法庭发生争议时，交给这个机构的仲裁委员会进行仲裁。(30) 意见之二是不赞成蓝普森的“中国化”的方案，他认为这个方案的前提是错误的。他转引英国外交部另一位中国问题专家台克满(Eric Teichman)的观点说，由选举出来的代表组成一个行政机构，即代议制，这是纯粹的英国观念，中国人无法运行这一机构。在普莱特看来，蓝普森的方案可能面临的情况是当中国人在董事会中占大多数时，少数外国人仍然可以有影响，但是如果这些占少数的外国人也不在了，只留下中国人，那时，这个机构将停止运作。 由此，普莱特提出废除现有的工部局，代之以行使政府职能的行政机构，中国人通过控制这个行政机构的途径控制租界，进而同中国政府管理的华界区域合并。普莱特的最后结论是：(一)就为交还准备而言，行政机构的中国化比董事会的中国化更好；(二)华董问题被看得过于重要，而事实上，临时法庭才是整个问题的关键。(31) 对于普莱特提出的不同意见，蓝普森又进行了回应。蓝普森承认因上海租界现存的行政和司法方面不协调引发了许多麻烦，他也承认找到沟通二者的桥梁是其时正在进行的关于上海租界临时法庭的磋商当中的一个主要目标，但是他认为将“上海问题”的关键归为市政管理不统一问题，这个观点太狭隘了。它只是整个上海问题当中的一个方面，或者说是一个突出的局部问题。那么什么是“上海问题”的起源和实质?蓝普森认为这是一个国际问题和政治问题，即它激起了中国人对租界的控制欲望，但是外国人又不愿意交出。(32)从整体和长远的角度来看，就英国而言，“上海问题”就是未来上海租界如何交还且又尽可能保护英国的利益不受巨大的损害。在给英国外交大臣亨德森(Arthur Henderson)的信中，蓝普森这样写道： 我敢说真正的问题，也就是关于[上海]未来的问题是设计一些办法，使得租界区域管理背后的权力以一种渐进的方式从外国人的手中转移到中国人的手中，而不过分损害巨大的外国的相关利益，并且不损害上海在过去50年中发展起来的世界港口和远东主要商业中心的重要地位。(33) 由蓝普森和普莱特关于上海问题的争论可以看出，二人都承认这样一个前提，即满足中国人的愿望，将上海租界交给中国人控制，他们的分歧在于何时及以何种方式将上海租界交给中国人。普莱特考虑“上海问题”更着眼目前，他的设想是通过对上海租界的行政机构和司法机构的根本性改革来实现，即废除在他眼中具有高度自治性质的工部局董事会，代之以一个行政机构，在这个行政机构中将逐渐增加中国人，最终将其完全交给中国人管理。蓝普森则主张维持租界现有的代议制基础上的自治性的市政机构——工部局，通过逐步增加华董的途径，最终实现中国人控制上海租界的目标。那么为何是渐进地增加华董而不是一步到位?显然是出于华人需要通过一段时间培养和训练才有可能学会运用这个英式的代议制机构能力的考虑。换言之，从长远来看，未来的上海是中国的，但是它的市政管理制度应该建立在现有的制度之上。但是如何确保上海租界在交还中国之后现有的制度仍然继续有效运行?这就需要培养和训练中国人运用这一制度的能力。至于普莱特担忧的华董一旦在工部局董事会当中占多数，可能导致工部局董事会运行走样，蓝普森又进一步补充说这还要看工部局所服从的权威是谁。如果列强保持对工部局的最终权威，外国人在董事会中占少数但仍然保持对董事会的控制是不会有问题的。(34) 通过这场讨论，英国外交部形成了关于“上海问题”的指导方针。在1930年1月的一份关于对华政策的备忘录中，外交部明确提出，关于“上海问题”，没有捷径或现成方案，出现一个问题解决一个问题，但是要始终记住，上海最终的命运将完全由中国人控制。(35)英国外交部对“上海问题”的政策，一是上海最终要交还中国；二是不肯提出一揽子解决方案，更不肯同中国就“上海问题”达成协议，而是在处理具体问题过程中逐步摸索解决办法。不难看出，英国外交部基本上接受了蓝普森关于上海问题的基本观点。 但是，英国的“上海问题”政策的形成并非简单采纳了蓝普森的建议，这需从英国对华新政策的基本精神来解读。1925年中国发生五卅运动之后，迫于中国民族主义的强大压力，英国开始酝酿调整对华政策，放弃对中国使用武力，试图与中国建立平等的关系，这一转变的标志是1926年12月发表的《英国变更对华政策建议案》。这份宣言倡议遵循华盛顿会议关于中国问题的基本精神，即“以保持中国之完整与独立及政治上经济上之发展暨财政之修复为主旨”，实行建设性对华政策，“意欲竭尽所能迎合中国国人合乎大理之想望，并废弃‘中国经济政治非有外人监督不能发达’之意”。(36)“上海问题”恰好出现在英国对华新政策宣言发表之后，或者说是英国对华新政策宣布后碰到的第一个棘手问题。如何在这一问题上贯彻对华新政策，这是对英国外交部和驻华外交官的考验。外交官当然清楚，英国对华新政策并不意味着英国要放弃全部在华利益，也就是说满足中国的要求并非无限度的。英国在华，特别是在上海，拥有巨大的既得利益和潜在利益。就英国而言，满足中国人愿望的底线是尽最大可能维护或者是尽可能小地损害这些既得利益。但是，满足中国人愿望的限度在哪里?这是英国外交部的中国专家和驻华外交官不能不谨慎对待的问题。其时，中国要求立即无条件地收回上海租界，英国自然不肯接受，因为那意味着其在华利益的巨大损失。英国外交部和驻华外交官的努力目标是渐进地交还，但是如何渐进地交还，还需要在实践中摸索。摸索的过程，其实就是中英双方博弈的过程。外部力量的介入，诸如国联、英国自己或者联合列强一道介入，与中国签订关于上海租界问题的协议，这似乎是一个显而易见的解决方案。早在汉口事件发生后不久，普莱特就曾经建议，一旦国民党率领的北伐军占领上海，英国可以就上海租界地位问题与国民党地方当局达成协议。(37)但是，英国外交部并未沿着这一思路处理“上海问题”，原因是蓝普森等这些资深英国驻华外交官深知，在中国民族主义高涨的背景下，任何外部力量的介入都会引起中国人的高度戒备，会被视同帝国主义，如此一来，不但中国绝不会接受，而且这一举动反而会成为中国人进行反帝宣传的素材。此时，任何外部因素的介入都势必会把水搅得更浑。(38)从南京国民政府方面来看，也绝无可能在刚刚发表慷慨激昂的废约宣言后，就与列强签订一个允许在相当长的过渡期内外国人仍然控制租界的协议。一言以蔽之，外部力量的介入不但解决不了问题，反而会使事情更加复杂化，诸如重新燃起中国的民族主义激情，而这一点正是英国驻华外交官最为担忧的。(39)当然，这也正是英国外交部不支持芬利森等人向外交部提交的“上海问题”解决方案的根本原因。 (责任编辑：admin) |