|
三、督办军务处的职能 按照十月初五日谕旨，督办军务处为“督办军务”而设，可“节制各路大军”。所以，其主要职能毫无疑问是办理“军务”。但“军务”是个笼统的概念，办理哪些军务？如何办理军务？谕旨对此未作明确说明，而当时朝廷已有办理军务的机构即军机处。督办军务处成立后，它所“督办”的军务与“军机处”办理的“军务”有何异同？二者在战时决策中各扮演什么角色？由于当日谕旨对此无明确规定，督办军务处成立后也没有奏报办事章程。所以，要厘清这些问题，不能不从清政府以往处理政务的程序说起。 有清一代，君主专制达到顶峰，一切政务均由皇帝最后裁夺。军机处设立后，皇帝处理政务的主要途径是批答奏折、接见军机和听取京内各衙门轮班奏事。前两种尤其重要(京内各衙门所奏多是例行公事)，其日常的处理程序大致如下：皇帝每天凌晨起床后，亲阅本日收到的内、外奏折。军机大臣在寅时(凌晨3点)入乾清门外军机处值房等候。皇帝在亲阅过程中，奏折一般被分为3类：一是例行公事的奏报(比如官员到任时间、雨水情况)，皇帝当即朱批“知道了”“该部知道”。或者事情极简、易于决断的奏折(比如请假)，皇帝会当即朱批：“着照所请”“依议”等。二是事情稍繁、不易决断的奏折，往往会朱批“另有旨”“即有旨”或干脆不做任何朱批。三是事情牵涉某一部院，需要该衙门先行讨论的奏折，则朱批“该部议奏”。皇帝批阅完成后，所有奏折于寅、卯二时发下，由军机章京送军机大臣共同翻阅，谓“接折”。其中，第一类奏折只需录副后发回原奏大臣；第三类奏折录副后交相应衙门议奏。而第二类奏折则需要军机大臣阅看后共同讨论，形成初步意见，然后将这些奏折装入“黄匣”，于皇帝召见时捧入请旨，谓之“见面”。“见面”时间，一般在辰刻，此时，全体军机大臣入见，或一次或数次，陈述对第二类奏折的处理意见，备皇帝斟酌。皇帝最终做出决断后，军机大臣承旨出，授军机章京拟旨。拟旨毕，内奏事处太监传旨令散，则军机退值。本日政务处理程序就算完结。(31) 但甲午战争前夕，清政府即于六月十三日设立“联合班子”商议朝鲜事务，政务处理程序随之发生重大改变。从这天起，朝鲜事务被分割出来，商议此类奏折，不再由军机大臣行使，改由军机大臣同总署大臣及翁、李二人共同商议后，将商议结果形成“奏片”，然后将此“奏片”呈上请旨。如果光绪帝没有什么不同意见，就按照“奏片”上的处理意见形成谕旨。作为亲历者，翁同龢在日记中清晰记录了这种变化。六月十四日，翁记： 早至吏部朝房，四刻高阳始来，又四刻入苑门，又四刻军机来请，乃至值房，庆邸及译署诸君皆集。看电报，看奏折，主战者五折。议无所决。余与高阳皆主添兵，调东三省及旅顺兵速赴朝鲜，余又谓清厘朝鲜内政不为失礼，此二端皆入复奏。稿交章京沈鹿苹拟，枢堂主政。(32)“高阳”，即李鸿藻；“庆邸”即奕劻，时管理总理衙门；译署诸君，即其他总理衙门大臣(福锟、崇礼等人)。需要注意的是，翁同龢、李鸿藻以及奕劻等人均非“军机大臣”。按以往政务处理程序，他们本没有资格阅看奏折，更没有资格拟定意见，这些都是“军机大臣”的权力。但既有前一天(即六月十三日)的谕旨，这一切就变得顺理成章了。“余与高阳皆主添兵，调东三省及旅顺兵速赴朝鲜”即当时商讨的具体情形，在此阶段，翁、李及总署大臣皆可如军机大臣一般各抒己见。所谓“复奏”，即会议结束后综合诸人意见形成的“奏片”，等军机大臣稍后“见面”时请旨。“奏片”的起草系于军机处之手。当天的起草者为军机章京沈恩嘉(即“沈鹿苹”)，翁、李诸人不能执笔，所以翁记“枢堂主政。”由于掌握“奏片”的执笔权力，军机大臣在这个“联合班子”中的分量还是稍大于其他诸臣。这是“联合班子”第一天的议事情形。此后，这种政务处理方式就成为定制，凡涉及朝鲜事务的折件，在军机处讨论时，必须提前以“交片”形式通知总署大臣和翁、李二人前来一同商议，最后以这个“联合班子”的名义起草“奏片”，请旨定夺。 同时，《军机处随手登记档》(以下简称《随手档》)的记载也能反映出上述变化。六月十四日，《随手档》中出现了一类新的记载：“会翁李、庆亲王奕劻等奏片一件发下电信、折片阅看酌拟办法由”。(33)这件“奏片”，即军机大臣会同总署大臣及翁、李会议后，由军机章京沈恩嘉所起草者，也就是前引翁同龢日记中提到的“复奏”。小号字体“发下电信折片酌拟办法”就是这个“奏片”的内容。其中，“发下电信折片”即当天光绪帝发下的有关朝鲜事务的折件。“酌拟办法”是开会商议后对每一份折件拟出的处理意见。这些意见记录在“奏片”上，等待光绪帝最终裁决。从这一天开始，此后的《随手档》中都有这类记载。这也说明，这种政务处理程序一直保留着。这种“奏片”，目前在第一历史档案馆中保存不少，戚其章先生编辑《中国近代史资料丛刊续编：中日战争》时亦有收录，该书中七月十三日、二十一日、二十八日以及八月二十五日的《军机处奏发下折、片、电信会商拟旨片》即属此类。(34) 九月初一日起用奕管理总署、海署之后，上述政务处理程序未发生实质变化。只不过讨论军务的“联合班子”中增加了奕。而十月初五日设立督办军务处之后，情形就大不相同了。 先来看军机处《随手档》中发生的变化。十月初八日，督办军务处奏报《谨陈布置大概情形折》等一折三片，均奉旨“依议”。这是督办军务处第一次上奏。第二天，军机处《随手档》中出现了一类新的记载： 交督办军务处：奉有谕旨交片等件遵旨交督办军务处王大臣阅看。(35) 第三天，相似的记载再次出现： 交督办军务处：电旨、电信等件交督办军务王大臣阅看。(36) 第四天亦然。此后直到甲午战争结束，这一类记载从未间断。可见，督办军务处正式运行之后，光绪帝每天都会把部分谕旨、折片、电信等“钞交”督办军务处阅看。这些“钞交”的折、片当中，有些是因为交督办军务处“议奏”而钞交。但大多数时候不是如此。比如：十月十五日这天，光绪帝没有给督办军务处任何“议奏”事件。但当天的军机处《随手档》中仍记载：“交督办处：电旨、电信、折片等件交阅看酌办。”(37)既然不是每天都有需要督办军务处“议奏”的奏折，为何光绪帝每天都会把部分谕旨、折片等钞交该处阅看？这些钞交的公文在当时的政务处理程序中起什么作用？这些问题涉及军机处和督办军务处的当差时间。军机处会同翁、李等人商议军务均是在上午进行，午刻之前即“散值”，绝少例外。“散值”之后，军机大臣或各回各家，或赴本任衙门办理公务，下午不再集议。督办军务处大臣则不然，查《翁同龢日记》可知，他们是中午在督办军务处聚集，下午召开会议。(38)会议常持续到申时，有时持续到酉时。因而可以推测，光绪帝之所以每天都把部分谕旨、折片钞交督办军务处阅看，是供该处每天下午开会时参看。而这些谕旨、折件的内容必定都与军务有关。所以，督办军务处最重要的职能，就是在每天军机处“散值”之后继续商议军务。在这个时段，整个清政府官僚机器内，督办军务处是唯一一个商议军务的中央机构。关于其每天的会议情形，翁同龢日记中多有记载，在军机处《随手档》等官方文书中也有反映，通过梳理这类记载，可将督办军务处的具体职能概括为如下9项： 一是对战局的下一步安排进行会商，向光绪帝提出较为长远的建议。当时，军机处每天除办理军务之外，还需要办理一般政务，时间和精力不足。另外，军机处上午商议军务，有较严格的时间限制，一般需要在午刻之前定议。所以，其商议军务，往往只能针对具体的奏折、电报发表意见，属于就事论事，难以顾及长远。而督办军务处不然。其一，督办军务处无须处理具体奏折，可以泛泛而谈。其二，时间可长可短，没有固定散会时间。这样一来，它就可以较为从容地讨论军务、考虑一些较为长远的安排。某些安排甚至可以被反复讨论数次。一个典型的例子是关于汉纳根练兵事宜。此事不属于紧急军务，先后在督办军务处内被讨论多次，最后以该处名义奏请试办。(39) 二是直接部署军事。督办军务处当天定议的军事部署，通常是以“奏折”形式于次日请旨。但也有一些部署不经请旨，当天即传知相应将领执行。这种直接发号施令的做法，在君主专制政体中显得不可思议，但督办军务处确实行使过这样的权力。如甲午年十一月十四日这天，督办大臣商议军务时，以复州失守、奉天吃紧，定议饬派魏光焘、陈湜两军开赴奉天战场进行增援。当天即发电魏、陈两军“迅速开拔”。(40)这一安排未曾请旨。又如十月十三日这天，督办军务处初步同意汉纳根练兵一事。当天即发电胡燏棻，允其招募士兵，“三万最妙，最多不过五万”。(41)这一部署也未请旨。督办军务处的这种做法打破了原来的政务处理程序，相当于分割了军机处的部分决策权——尤其是对下午时段的军务来说，它可以直接作出若干决定。不过，督办军务处的这种做法是有限度的：1.这样的事例并不常见(42)；2.从仅有的几个事例看，这类部署不是针对前敌事务而是后方事务(43)；3.督办军务处次日很可能需要履行补报手续(44)。 三是对谕旨已经决定的军务进行监督、督促。每天上午军机处商议军务之后，会形成很多道谕旨。但这些谕旨是否落实、落实进度如何，无论皇帝还是军机处，都难以进行追踪。故甲午战争之初，拖延谕旨、贻误战机的事情屡有发生。督办军务处设立后，虽不可能完全解决这一问题，但多少有些弥补。一是因为其所承担的事务相对军机处较简，时间和精力稍足。二是因为它每天商议战局，需要事先了解某一事件的实际进展。在监督援军调集方面，督办军务处的职能体现得最明显。当时清政府从各地调集大量营伍前往近畿或前线，这些军队的行进情况常常由督办军务处督促、落实。如十月初八日，督办军务处电李鸿章：“唐仁廉赴津，拔营往山海关，尚未据报起程。望速拨付，催令星夜到防，并即见复。”(45) 四是议奏、代奏中下级官员条陈。甲午战争爆发后，每天的奏折、片激增。其中有许多是言官针对战事的条陈。这类折、片不仅数量大，而且篇幅很长。以当时军务之纷繁，光绪帝和军机大臣都没有充足精力应付。在督办军务处设立后，这类奏折就常常交其“议奏”或者“阅看酌办”。如十月十八日这天，军机处《随手档》记载，“(各)衙门代奏各折件、给事中余联沅等、御史钟德祥各折片，旨交督办军务王大臣阅看、酌办”。(46)另外，由于奕、翁同龢、李鸿藻等人在士林中威望很高、权势亦大，故许多官员(特别是没有上奏权的中下级官员)还通过直接上书督办军务处的方式，对战局发表看法，冀望其能够采纳或者代奏。战争期间，督办军务处接收的这类文书数目极大。翁同龢于十二月初八日记，“在督办处见献策者多，太医院医士徐延祚十二条……候选县丞欧阳某四川人八条……”(47)可见其应接不暇之势。不过，这类条陈内容大多荒诞不经。翁氏经常谓“无可取”。 五是查看被保举官员。甲午战争期间，保举一类的奏折也大量出现。对这类事务，光绪帝也没有充足精力处理。除少数被保举官员(如道员徐建寅)由他本人召见外，大多数官员交由督办军务处查看。督办军务处召该官员于下午会议时面询，然后讨论一个使用意见。如十一月间贝勒载濂保举护军参领汤武塞、次年正月给事中洪良品保举内阁中书许枋都是如此处理。(48) 六是接收各地军情奏报。甲午战争爆发后，各处军情的奏报途径主要有两类：一是通过奏折，二是通过电报。前者由内奏事处直接呈送皇帝亲阅(一般是当天收到的奏折于第二天凌晨批阅)，皇帝批阅后发给军机处(联合班子)讨论。后者从各地发往总署，总署译出后抄送军机处，然后由军机处呈递御览。(49)故军机处为各地军情汇集之处。但督办军务处设立后，此前的文报系统发生改变：部分军情是通过督办军务处代奏。如甲午十月初十日，李鸿章奏报金、旅电断并请饬唐仁廉赴旅顺，即系电达督办军务处“请代奏”。(50)十一月二十三日，依克唐阿奏报复州等地失守，也是以“六百里加急飞报督办军务处代奏”。(51)关于这种做法的普遍程度，即战争时期哪些军情是通过原先的渠道奏报，哪些是通过督办军务处“代奏”的渠道奏报，目前难以确知。但后一种方式确实是存在的，此时的督办军务处，是军机处之外另外一个军情汇集之处。 七是管理近畿粮台。粮台是战争中专办物资供应的机构，在甲午战争中可分为两大类。一是前敌粮台，二是后方粮台。前者分设朝鲜战场、辽东战场等，由各路统兵大员管理。而后者起初只有1座，即设在天津的近畿粮台。近畿粮台与督办军务处同日成立，其管理者胡燏棻系督办军务处大臣李鸿藻推荐(52)，其经费从督办军务处100万两经费中开支(53)，故近畿粮台可被看作督办军务处的一个下属机构。督办军务处所主持的编练“洋枪队”事宜，也是交近畿粮台这套班子去落实。(54) 八是办理京师巡防事务。十月初四日，步军统领荣禄奏请设立“京师巡防处”。由近支亲王统率近畿一切武装力量(八旗、步军、团防等)，维持地面安定。十月初五日，谕旨允准。(55)所设“巡防处”6名大臣，与督办军务处大臣完全一致。这就相当于一套人马、两块牌子，由督办军务处兼办京师巡防事务，但这一职能体现得不明显，从日常情形看，督办军务处所办的主要还是全局军务。 九是直接节制董福祥部等3支大军。甲午战争爆发后，清政府调集援军的活动非常频繁。各地调来的营伍，绝大多数都交某位前敌主帅统带。但有3支例外，即程文炳的皖军(10营)、董福祥的甘军(8营)和闪殿魁的“魁字营”。这3支大军经督办军务处大臣荣禄奏请，驻扎在京东一带布防。(56)自始至终未开赴前敌。相应也就未交任何前敌主帅统带，一直由督办军务处直接节制，其军饷也从其100万两经费中开支。 通过梳理这些职能，不难发现：督办军务处所办军务相对于军机处所办军务，有补充之处，也有交叉之处。以决策权而论，在当时官僚机构内，军机处仍是最重要的机构。对战时奏折的处理，仍系于上午时段军机大臣会同总署大臣及翁、李二人的商议。督办军务处下午的会议并不具备同样职能，它对军务的决策权主要体现为直接部署军事，但这类情况并不常见。以执行权和监督权而论，军机处却不及督办军务处。对于督办军务处负责落实的许多军务，军机处因其体制和精力等所限，往往难以办到。综合衡量，督办军务处在战局中之权力稍逊于军机处，但二者非常接近。 十一月初九日，慈禧终于下定决心允许奕入枢，清政府处理政务的程序第三次大变：此前由“联合班子”讨论军务的做法被取消(57)，一切奏折仍由军机大臣商议。换言之，上午时段的政务处理程序又回到了六月十三日之前的常规轨道。但督办军务处被继续保留下来，它每天下午的会议仍在继续进行。这也从侧面说明，督办军务处所起的职能是军机处无法全部替代的。 (责任编辑：admin) |