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(二)行政体制上的条块分割 城乡之间的二元结构和民族地区与非民族地区发展的不平衡性是少数民族流动人口社会治理的内在原因，而长期以来我国各级政府在行政管理中呈现的条块分割特征，又从治理过程的层面加剧了这种碎片化。流出地民族地区农村往往因其财政能力薄弱、技术条件有限难以为流动人口提供信息登记、就业服务、职业技能培训等公共服务；流入地城市虽然有能力和条件，但主要精力是本地户籍人口的服务管理。况且，在现有从中央到地方的“条条”和地方与地方之间的“块块”相互分割的体制情境下，作为流入地政府也很难为流动少数民族提供持续、优质和高效的公共服务。目前各地城市和社区管理主体仅仅只是从出于维护社会稳定的角度对外来流动少数民族人口进行常规登记，而没有主动接纳他们，少数民族流动人口就更难以获得与城市户籍居民同等的市民待遇，他们原来享有的民族地区教育、医疗卫生、社保等公共政策几乎很难与当地城市对接。此外，我国城市民宗委等相关职能部门在行政职权边界上既不能直接为少数民族流动人口提供公共服务，也不拥有执法权，通常是处于被动协调的地位，一旦出现纠纷，才会和公安、城管、民政等部门联合应急管理，因此政府无法形成对流动少数民族人口公共事务治理的合力。 (三)族际交往中的社会原子化 少数民族群众在其生活区域长期形成的民族文化、民族心理、风俗习惯，使他们当中的大多数人尽管生活在城市，但仍是按照本民族传统的生活模式生活，两者之间就形成了社会文化和交往方式上的隔阂，具体表现为流动人口几乎都是以本民族或相近民族为主要成员在流入地聚居，形成相对封闭的城市少数民族流动人口社会网络。这种类似于原子“大离散、小聚居”的居住状态不利于城市社会融合，也有碍于民族关系的和谐稳定。毋庸置疑，少数民族流动人口相比而言受教育程度低，接受新事物以及适应城市文化的能力较弱，这是他们选择“抱团”发展的主要原因。他们中多数人自身文化素质不高，又无专业技能，不符合许多招聘单位的用工要求，一些职业介绍的中介机构不愿意为其推荐就业岗位。事实上，他们能够胜任的工作岗位也相对较少。在近年来社会严峻的就业形势下，他们获得的机会就更少了，许多人多方奔走却四处碰壁，最终不得不返回原籍或另走他乡。[2]应该说，绝大多数少数民族流动人口都为城市发展贡献了力量，中国的城镇化离不开少数民族流动人口的市民化。但有的政府工作人员和市民固持偏见或歧视，在就业岗位、劳动报酬和福利、政策执法和日常交流等过程中歧视甚至排斥流动少数民族群众。同时在现实中也有个别少数民族流动人员存在强买强卖、违法经营等扰乱公平市场环境的行为，这些都在无形中强化了城市族际交往的原子化。 二、整体性治理：少数民族流动人口跨域协同的理论视角 整体性治理(Holistic Governance)是勃兴于20世纪90年代中后期西方国家以传统官僚体制为中心的公共行政模式和以市场化为价值追求的新公共管理运动均无力解决碎片化与分散性等公共治理理论危机的一种新的范式。整体性治理理论的创立者佩里·希克斯(Perry Hicks)笃信，政府机构之间通过充分沟通与合作，达成有效协调与整合，彼此的政策目标连续一致，政策执行手段相互强化，达到合作无间目标的治理行动。[3]帕却克·登力维(Patrick Dunleavy)则为这种趋于整体性治理的公共管理新模式创新提供技术层面的佐证，即找准了新公共管理运动导致政府部门各自为政、治理体系碎片化、离散化的症结，提出将政府的横向部门结构与纵向层级结构有机地网络化，采取“纵向到底、横向到边”的无缝隙式管理，以救治在跨域治理过程中普遍存在的协同性缺失等问题。[4](p68)尽管目前整体性治理理论能否成为取代新公共管理理论的公共行政学范式尚存在一定争议，但毫无疑问地说，整体性治理所倡导的运用现代信息和网络技术打破组织之间的壁垒，赋予政府及其合作伙伴各种工具，跨越政府与社会、市场等不同部门的界限，实施多中心治理的理念、方式和策略已被国内外学界广泛接受和认可，甚至演变为一种时髦。作为追赶型国家，中国一方面要面临工业化带来的流动现代性威胁，而另一方面又要面对过度市场化所引发的部门主义、权力分散和功能裂解等碎片化问题。整体性治理理论虽发轫于西方国家新公共管理改革的实践，但在一定程度上能够解释并为正处于转型时期的中国走出社会治理的两难困境提供启示和借鉴。 (责任编辑：admin) |