|
三、洛杉矶和加州的空气污染治理措施 美国的光化学烟雾事件首先发生于洛杉矶大都市区，因此交通污染治理也最早是由洛杉矶县启动的。20世纪40年代初期，洛杉矶连续多年发生了严重的光化学烟雾事件，许多媒体对此进行了报道，并要求政府采取积极的措施进行治理，市民也组成了公民委员会，向政府官员请愿。1943年，洛杉矶县议会(Board of Supervisors)成立了一个烟雾治理委员会。1945年又通过了一系列烟雾控制法规，并成立了“空气污染控制领导办公室”，负责执行上述法规。同年，洛杉矶市区也通过了类似的空气污染治理法规，但洛杉矶县的其他几十个城市彼此观望，无所作为。在加州地方自治的政治体制之下，洛杉矶县的法规无法在该县的城市辖区内得到贯彻。空气污染是跨越行政界限的，该县政策措施的这种分散和混乱状态使烟雾治理收效甚微，难以奏效，因而成立全县范围的统一的空气污染治理机构已势在必行。 在洛杉矶的空气污染治理中，钱德勒家族的《洛杉矶时报》发挥了积极的作用。按照洛杉矶县一位官员的说法，正是钱德勒家族“最早倡导了洛杉矶县的‘清洁空气运动’”。该报不仅对光化学烟雾事件进行了积极的报道，推动政府采取措施，自身也积极支持研究活动。1946年，该报邀请圣路易斯市烟雾控制委员会的专家兼华盛顿大学教授雷蒙德·塔克(Raymond Tucker)对洛杉矶的空气污染进行研究并提出报告。塔克的研究报告于1947年1月发表在《洛杉矶时报》上。他认为，为了使洛杉矶的空气污染得到治理，县政府和各个城市必须采取协调行动，成立一个全县范围的统一机构。为此，他主张由州议会制定相关法律，成立以县为单位的空气污染控制区。(17) 在塔克报告的推动下，加州议会于1947年通过了空气污染控制法，授权以县为单位成立空气污染控制区，由各县议会负责实施，每个空气污染控制区有权制定地方性污染控制法规。该法通过后，洛杉矶县立即成立空气污染控制区，实行建筑审批制度，甚至还专门成立了一个负责相关案件的烟雾法院。为实施上述各项举措，洛杉矶县空气污染控制区获得了17.8万美元的拨款，成为“美国资金最充足的空气污染控制机构”。1948—1957年间，该机构总共获得了1000万美元的资金。(18)随后，奥兰治县于1950年、圣迭戈县和里弗赛德县于1955年、圣贝纳迪诺县于1956年分别成立了空气污染控制区。 在加州的带动之下，其他州也通过了类似的授权法，授权地方政府成立空气污染控制区。比如，1952年肯塔基州议会制定了授权法，成立了路易斯维尔市-杰斐逊县污染控制专区。俄勒冈州于1951年、马萨诸塞州和纽约州于1954年也通过了类似的授权法，成立地方性空气污染控制机构。 1953年秋，洛杉矶经历了“五日烟雾的笼罩”，促使加州的地方精英及与汽车相关的企业成立了空气污染基金会(APF)，针对汽车污染进行了调查研究活动。到1956年底，研究结果表明，汽车是洛杉矶空气的主要污染源。该研究结果改变了汽车工业大亨们的态度，承认了汽车对空气污染的责任，同时认识到，如果要使加州经济持续发展，必须保护加州的环境。在企业界的支持之下，加州于1960年通过了机动车辆污染控制法，要求为汽车安装污染控制装置，并确立了汽车有害气体的排放标准，成为美国第一个制订和实施汽车排放标准的州。从1961年开始，加州销售的新车在曲轴箱中安装了净化装置。但通过曲轴箱排放的碳氢化合物只占汽车排放的碳氢化合物总量的25％。从1963年开始，二手车或旧车也安装了这种净化装置。1966年，新车在曲轴箱和尾气管中都安装了净化装置，从而大幅度减少有害气体的排放量。加州又于1970年开始为汽车安装了防止汽油蒸发的装置，减少了汽化器和油箱中燃料的损耗及尾气中氮氧化物的排放。(19) 洛杉矶的空气污染最严重，因此该县的空气污染治理也最积极。1960年，洛杉矶县的空气污染控制区(APCD)限制了该县汽油中烯烃的含量，从而减少对眼睛的刺激。据该机构估计，因空气污染治理计划的实施，1967年烟雾最易发生的月份，空气污染物的排放量每天减少了5560吨，其中的曲轴箱和尾气净化装置则使排放量减少了1680吨。(20) 1967年，加州议会通过了马尔福德-卡雷尔法(Mulford-Carrell Act)，成立空气资源委员会(ARB)，负责实施加州的空气污染控制计划。该委员会将加州分为11个空气盆地，并为每个盆地制定了空气质量标准，由地方政府负责执行，但地方政府的控制排放计划必须提交该委员会批准。该委员会确定的汽车排放标准为，到1975年一氧化碳的排放下降85％，碳氢化合物下降95％，氮氧化物下降75％，而联邦建议的标准则是氮氧化物下降88％。(21) 加州空气污染治理的主要特点是依靠技术改进，而不是采取综合治理的方法。其实这也是整个美国空气污染治理的特点。之所以如此，与加州乃至美国的企业界在空气污染治理中的主导地位密切相关的。进入1970年代后，环保组织开始介入加州空气污染政策的制定。环保组织认为应该从生态和社会角度来看待空气污染问题，认为更好的解决办法是规范土地利用模式，通过就业与住宅的平衡，进行城市更新，建立市镇中心，提高住宅密度等措施，将人们从汽车中解脱出来，以此达到空气污染的治理。比如，自然资源保护协会的一位成员表示：“更多的车辆”意味着“更严重的污染”，“这是一个循环”。(22) 1970年，美国联邦政府制定了《清洁空气法》，确立了全国空气质量标准(NAAQS)，并划定了247个“空气质量控制区”。洛杉矶大都市区的“南海岸空气盆地”就是其中之一，范围包括洛杉矶县、奥兰治县、里弗赛德县和圣贝纳迪诺县。在联邦《清洁空气法》的推动之下，加州议会于1976年通过了《刘易斯空气质量法》，授权该州按照联邦空气质量标准制订空气质量管理计划(AQMP)，并成立了南海岸空气质量管理区(SCAQMD)。1989年，该管理区制订了综合性的空气质量管理计划(AQMP)，要求降低空气中的颗粒物质、氮氧化物、二氧化硫、一氧化碳和臭氧的含量，以使南海岸空气盆地4县达到国家空气质量标准。该计划得到了南加州政府协会(SCAG)和加州空气资源委员会(ARB)的批准。空气资源委员会将该计划作为州实施计划(SIP)向联邦环保局(EPA)提交审批。该计划的控制措施分为3个层次或步骤。第一层控制措施主要是针对固定污染源，即在短期内利用现有技术、管理权限和管制方法能够实现的目标。该层次包含130项控制措施，预计在1993年被有关政府部门采纳。第二层控制措施主要是针对交通污染，即在近期内有望采取的技术手段，预计到2000年有望付诸实施，包括使用低排放车辆，改进能源供应，发展轨道交通等。第三层控制措施主要依靠在未来20内的重大技术突破，比如使用燃料电池、超导体、太阳能电池等，来降低有害气体的排放。(23)加州空气资源委员会(ARB)于1990年发布命令，要求1998年该州销售的汽车中要有2％为电力驱动，2001年的同比为5％，2003年为10％。(24) 除技术性措施外，洛杉矶也开始采取一些交通管制措施。比如，1987年南海岸空气质量管理区(SCAQMD)制订了第15号法规(Regulation 15)，要求所有雇佣100人以上的公司、学校、医院、政府机构等，制订并提交一项共同乘车计划，以提高“平均辆车乘客率”(AVR)。该计划的实施收到了一定的效果。在对243个就业地点的调查中，该计划实施两年以后，其“平均辆车乘客率”上升到1.3，而独自开车就业的比例则下降到65.4％。(25) 经过空气污染治理措施的实施，洛杉矶和加州的空气质量有了一定的改善。比如1958年，洛杉矶有219天的空气质量属于“一级烟雾警报”(stage one smog alert)，1990年则下降到41天。20世纪60年代，洛杉矶每年出现30到40次更为严重的“二级烟雾警报”(stage two smog alert)，而这种空气质量在1988年以后没有再次出现过。当然，空气质量的改善主要是由于新汽车比1960年代的汽车更为环保，有些污染物的排放减少了98％。(26) 然而，洛杉矶大都市区的发展属于典型的低密度蔓延发展模式，人们的出行严重依赖汽车，因此，空气污染的治理任务十分艰巨。虽然洛杉矶的空气质量有了很大的提高，但其仍然是美国空气污染最严重的地区。1989年，南海岸空气质量管理区多达211天超出联邦空气质量标准，这一数字是排名第二位的另一地区的3倍，而后者同样位于加州。(27)到1990年代初，洛杉矶空气中的臭氧、一氧化碳、颗粒物质含量大大超过联邦标准，是加州其他地区的3倍，臭氧含量是联邦标准的3倍，一氧化碳和颗粒物质含量是联邦标准的2倍多。(28)可见，加州的空气污染治理仍然任重道远。 (责任编辑：admin) |