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四、联邦政府的空气污染治理措施 1970年以前，联邦政府对空气污染的干预并不具有强制性，而是仅限于对各州和地方政府提供信息和资助研究。如1955年，国会通过的第一个《空气污染控制法》就指出，“对空气污染的防治……和对空气污染源的控制首先是各州和地方政府的责任”。“为了使联邦的、各州区域性的和各地方性的防止和控制空气污染的方案能够协调配合，联邦政府的财政支持和领导作用是必不可少的。”(29)1965年，国会又通过了《机动车辆空气污染控制法》，授权“健康、教育和福利部”(DHEW)为各州新的机动车辆确立排放标准，但该标准并不具有强制性。从1970年的《清洁空气法》开始，联邦政府的政策发生了急剧的转变，具有了一定的强制性。 1970年1月22日，尼克松总统在一次国情咨文中指出：“汽车是我们最坏的空气污染源。有效的控制要求进一步改进发动机的设计和燃料结构。我们应该加强研究工作，制订更加严格的标准，加强贯彻标准的力度，而且我们应该从现在做起。”(30)于是，该年国会通过的《清洁空气法》成为联邦最重要的空气污染治理法规。该法采取了4项重要的举措，直接对各州和地方政府的空气污染治理进行干预。 第一，确定了全国空气质量标准(NAAQS)，要求每个空气质量控制区必须降低空气污染的浓度，达到国家标准。授权联邦环保局(EPA)公布一个所有空气污染物的名单，然后对空气中每种污染物确定全国性的含量标准。每一种空气污染物都分为两个标准，即初级标准和二级标准。初级标准就是至少能够确保居民的身体健康，二级标准就是保证公共福利不受空气污染的威胁，包括保护露天材料、农业产品等。各州可以制订比联邦标准更严格的标准，但不能比联邦标准更低。 第二，确定了空气污染源的排放标准，以便达到或保持空气质量标准。该法主要是严格控制新车的排放标准，并采取各种交通控制措施。有些污染物的控制标准被直接写入该法，而有些污染物的标准则由环保局自行确定。比如该法的第202(a)(1)款规定了各种新车型的某些有害气体的排放标准。要求到1975年，轻型车辆(light duty vehicles)即轿车的碳氢化合物(HC)和一氧化碳的排放量减少90％，氮氧化物到1976年车型的排放量减少90％。(31)该法通过后，环保局公布了颗粒物质、二氧化硫(  )、二氧化氮( )、一氧化碳(CO)、臭氧( )、铅6种污染物的空气质量标准。第三，要求环保局按照空气盆地划定空气质量控制区，而不是按照政治边界来划定。这种划定方法便于空气污染的治理，具有重要意义。该法要求每个州负责其境内的空气质量，实现或维护空气质量标准。由于空气盆地往往超越政治边界，所以需要州政府间的合作。(32) 第四，该法要求各州制订州实施计划(SIP)，定期对汽车加以检查和检验，而且必须包含土地利用和交通控制内容。1970年的联邦援建公路法要求各州的公路建设项目必须与州实施计划相协调。(33) 1970年《清洁空气法》公布以后，一些主要的汽车制造商认为该法的标准过于苛刻，要求对碳氢化合物和一氧化碳的排放限制进行延期。但环保局拒绝延期，结果导致了1973年的“国际收割机公司诉拉克尔肖斯案”(International Harvester V.Ruckelshaus)的司法纠纷。华盛顿特区联邦巡回法院同情制造商的主张，认为很难预料该法所要求的污染控制技术能否在规定的时间内实现。结果，碳氢化合物和一氧化碳降低90％的要求分别延期到1980至1981年的车型，而氮氧化物降低90％的要求则被取消，直到1990年法才得以恢复。(34) 另一项具有重要影响的立法是1977年《清洁空气法》，该法加强了对各州实施计划的监督和对汽车排放的控制。该法规定，对于那些一氧化碳和臭氧含量尚未达标的区域，相关的州政府必须修改实施计划，于1979年1月1日以前提交环保局，并必须于1979年7月1日以前得到环保局的批准。如果该州的实施计划在此日之前未能得到环保局的批准，该州的未达标地区就不能进行建筑活动。该法第108款列举了一系列空气污染的治理措施，比如汽车的检查和维修计划、公共交通的改进、公共汽车和共同乘车车辆专用车道、轨道交通计划、企业参与共同乘车计划、自行车、步行、交错的工作时间表、沿街停车和路外停车的管制等。(35)然而，各州的空气质量监管机构往往不能制订此类规划。该法还增加了176(c)条款，扩大了空气质量规划的内涵，要求联邦政府各部门和各州在制定相关政策时，必须与《清洁空气法》和相关规划协调一致，但没有对何为“协调一致”做出说明。(36)该法要求各州必须在1982年12月31日以前达到国家空气质量标准，而如果某州政府表明该州已经采取了各种必要措施，但到1982年底仍然不能使一氧化碳和臭氧达标，则可以将达标期限推迟到1987年12月31日。该法授权对不能达标的机构实行每天2.5万美元的罚款，或者撤销对州政府相关计划的资助。当然，罚款要视违反情节和经济能力而定。(37) 联邦政府的《清洁空气法》和环保局颁布的排放标准无疑给相关企业的成本和技术能力施加了巨大压力。因此，在1980年的“铅业协会诉环保局”(Lead Industries Associates V.EPA)一案中，该协会指控环保局的铅控制标准没有科学依据，在经济上给前者造成巨大负担，而对于保护公民健康却是不必要的。但华盛顿特区联邦巡回法院支持了环保局，指出该机构的标准意在保护公民的健康与安全，因此不应该考虑达到空气质量标准的成本。法院认为，国会在制定该法时故意忽略成本问题，说明成本要服从于公众健康的目标，而且该法所规定的措施是预防性和保护取向的，因此给予了环保局出现误差的权力，环保局在确立标准方面拥有巨大的行政自主权。(38) 1990年《清洁空气法》进一步加强了对空气污染的治理，列举了189种有害气体污染物，要求在1995年12月31日以后，禁止销售含铅或铅添加剂的燃油。更重要的是，该法是最具综合性的空气污染治理法规，不仅强调采用技术手段对汽车和燃油加以改进，也提出了一系列交通控制措施和城市规划措施。该法规定，每个州的实施计划(SIP)中必须加入交通控制措施(TCM)，以减少空气中臭氧和一氧化碳的含量。环保局提出的交通控制措施主要包括：其一，发展和改进公共交通。提高运行频率；改善转车方式；注重维修和养护；降低票价；提高乘客的舒适度等。其二，建立大容量车辆车道(HOV)，为公共交通和共同乘车车辆提供专用车道。其三，鼓励企业单位实施共同乘车计划，帮助其预订公共汽车，为共同乘车提供信息和停车优惠，为员工提供公交补贴等。其三，征收开发影响费。其四，改变分区规划制度。对街道的布局和宽度进行限制等。其五，实施方便自行车和步行的计划。其六，减少银行、商店和饭店的免下车服务。其七，实施灵活的工作时间，减少交通拥堵和冷启动。其八，加速旧车的淘汰，等等。该法规定，每一个拥有未达标区域的州，都必须在1992年11月15日之前提交一份州实施计划(SIP)，要求雇佣100人以上的企业单位实施减少车流和缩短车程的计划，在交通高峰时平均每辆汽车的乘客率至少要提高25％。(39)这些措施的提出和实施，表明美国的空气污染治理由单纯依靠技术手段向综合治理方向迈进了一大步。 另外，1990年《清洁空气法》还要求联邦政府与各州的政策紧密配合。前文指出，1977年的《清洁空气法》也曾要求联邦资助的开发项目必须与州实施计划“协调一致”，但没有对“协调一致”进行说明，存在巨大的法律漏洞。而1990年《清洁空气法》则对此做出了详细的说明。该法176(c)(1)款对“协调一致”的定义是：联邦各部门的计划“(A)与州实施计划(SIP)的目标协调一致，即消除或降低对国家空气质量标准的违反程度和数量，以便迅速地达到这些标准。(B)这些行动将不会：(i)导致或促使对任何地区的任何空气质量标准的违反；(ii)加重对任何地区已出现的违反任何空气质量标准的频率和程度；(iii)拖延任何地区的任何空气质量标准的达标时间，或任何要求的临时的排放削减，或其他进展”(40)。 1990年，美国环保局还制订了一项“清洁能源车队”(Clean Fuel Fleet)计划，作为1990年《清洁空气法》的重要内容之一。该法为美国22个空气质量未达标的大都市区的柴油机车辆规定了尾气排放标准。2000年初，美国环保局加强对柴油机车辆的管理，对重型柴油机车辆的排放量提出新的标准，将形成烟雾的废气排放标准削减了95％，颗粒物质的排放标准削减了90％，硫化物排放标准削减了97％。环保局认为，如果该计划生效，到2030年，每年颗粒物质的排放量可以减少11万吨，青少年夭折的数量可减少4000例，住院治疗减少3000例，急性气管炎病减少6300例，病休日减少560万个，缺勤工作日减少65万个，仅节省的工作时间就可以每年创造价值6700万美元。但该计划遭到了卡车工业的激烈反对。(41) 改进能源结构是治理空气污染的重要手段，因此，1992年国会又通过了《能源政策法》，规定到2000年，用清洁能源取代轻型车辆所消耗燃油的10％，到2010年这一比例要达到30％。这些清洁能源包括乙醇、甲醇、天然气、电能等。为达到这些目标，国会制定了减税等优惠政策。直到2001年，这一计划的进展仍然十分缓慢。据估计，1999年，替代能源车辆大约100万辆，仅占美国所有车辆的0.4％。2000年，替代能源的使用仅相当于3.54亿加仑的汽油，相当于该年车辆能源消费总量的0.2％。阻碍替代能源车辆和替代能源使用的因素包括：第一，石油价格偏低。第二，替代能源的加油站不足。1999年，美国共有18万个传统的汽油加油站，而因替代能源的加油设施昂贵，替代能源的加油站只有6000个。第三，替代能源车辆价格昂贵。(42) 美国的空气污染治理面临着重重困难，到20世纪90年代初期，仍然有90多个大都市区的空气中臭氧含量超标，人口总和达到5700万的9个大都市区严重超标，达50％以上。两个蔓延最快的城市——拉斯维加斯和菲尼克斯为空气污染最严重的大都市区。洛杉矶的空气质量虽然已经有很大改进，但仍然是污染最严重的大都市区之一。1996年，洛杉矶有91天臭氧严重超标。1997年，良好的天气减轻了污染程度，但仍有67天违反联邦空气质量标准。如果按照加州更加严格的标准，则有135天违反空气质量标准。(43) 尽管如此，我们应该看到光明的一面。经过20余年的空气污染治理，到20世纪末，美国的空气质量还是有了极大的改进。在1979—1998年间，美国空气中一氧化碳的浓度下降了58％，二氧化氮下降了25％，臭氧下降了17％，二氧化硫下降了53％，铅下降了96％。1989—1998年间，颗粒物质(PM，10])下降了25％。(44)根据2009年的一项研究结果，由于空气质量的改善，美国人的平均寿命延长了5个月。2010年9月举行的纪念1970年清洁空气法诞生40周年的活动中，环保局的局长莉萨·杰克逊(Lisa Jackson)盛赞该法是一个“真正的生命拯救者”。杰克逊还称赞该法是一项成本收益最高的立法，由此节省的医疗资金达数万亿美元，“我们作为一个国家，每将一美元(投入清洁空气法的管理之中)，我们就会获得40美元以上的收益”。(45) (责任编辑：admin) |