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三、和平演进的动力和有利因素 回顾历史，不难发现，斗而不破、循序渐进、和平演进，是南太平洋委员会从殖民统治组织向太平洋岛国主导的大家庭式区域组织转变历程的突出特征。这一特征，是在有利于岛国人民的国际环境和时代背景下，多种因素相互作用、多种力量相互博弈和妥协的结果，具体包括岛国的联合斗争、联合国托管制度的确立、冷战国际大背景的需要以及相关大国之间的博弈等几大方面。 （一）岛国自主自治意识增强和持续不断联合斗争是南太平洋委员会和平演进的根本动力 前已有述，到1970年太平洋岛国争取民族独立的斗争已经取得重大进展，而为了维护来之不易的政治独立和公平经济利益，新独立国家意识到联合斗争的重要性。它们在60年代中期便成立了“太平洋岛屿制造商协会”，旨在争取岛国在新西兰的公平市场地位。60年代后期，斐济、汤加、西萨摩亚和库克群岛又共同发起运动，试图推动南太平洋委员会抨击法国在太平洋的核试验，并进一步推动地区政治进程。在遭到法国和美国的阻扰后，它们便联合新西兰和澳大利亚，成立南太平洋论坛，并在70年代中期发起“单一区域组织”运动，以改变南太平洋委员会为大国垄断并在区域一家独大之局面。[33]这种地区新形势迫使南太平洋委员会各大国反思并调整对南太平洋的政策。比如，1971年12月，澳大利亚政府出台了题为“澳大利亚在南太平洋的政策”的指导性文件，承认之前澳大利亚的政策给南太平洋人民留下了“不公正的印象，其善意的家长制为强烈的商业利益渴望所掩盖而黯然失色”；决定不再把南太视为殖民统治的领地，而是视之为“独立国家的联合体”；改变区域政策和态度，以便“给岛民留下（澳为）负责任区域大国之印象”。[34]这表明澳大利亚关于南太平洋的政策思维正在发生巨大转变。 其实，岛国的联合斗争之所以促使大国政策改弦易辙，得益于其独特的外交斗争方式。此即以斐济总理卡米塞塞·马拉（Kamisese Mara）、库克群岛首相阿尔伯特·亨利（Albert Henry）等为代表的岛国政治家创造的“太平洋方式”。太平洋方式以强调符合太平洋实际的方案解决问题，坚持文化平等、集体协商、区域集体要务高于国家私利的泛太平洋精神以及乐观渐进之基本原则，“就前帝国主义大国如何最有效地为历史上他们对该地区人民的剥削和忽视提供对等外交补偿，建立了对话机制”。[35]改革转型后的南太平洋委员会无疑是这一对话机制的重要组成部分，是岛国人民团结斗争的重大成果。 （二）联合国及其托管制度的确立为南太平洋委员会的演变提供了国际法规定性 1945年制定并生效的《联合国宪章》第十一章和第十二章明确规定了“增进领土居民福利”的至上原则，以及“增进托管领土居民之政治、经济、社会、及教育之进展……增进其趋向自治或独立之逐渐发展”的目的。对于这一规定的更广泛含义，政学两界的共同解读是，托管制度的确立标志着宗主国“正式承认了自身负有公正管理非独立领土的更大道德义务，和对于当地乃至世界民众的普遍责任”。由此，托管的最终目的和归宿是推动托管领地的政治发展和自治，成为战后国际社会的强大共识和规范。[36] 1960年12月14日，联合国大会通过《给予殖民地国家和人民独立宣言》，要求“迅速和无条件地结束一切形式和表现的殖民主义”。宣言宣布的七项原则之第五条提出：“在托管领地和非自治领地以及还没有取得独立的一切其他领地内立即采取步骤，依照这些领地的人民自由地表示的意示和愿望，不分种族、信仰或肤色，无条件地和无保留地将所有权力移交给他们，使他们能享受完全的独立和自由。”[37]尽管联合国没有强制执行能力，但上述原则和制度安排为托管领地人民争取政治独立，以及独立后真正掌握自己命运，提供了强有力的国际法依据。 （三）冷战对抗的世界局势为岛国政治家及其人民策略性地迫使大国妥协让步创造了机会和可能 西方宗主国和本地区大国在南太地区执行在“拒止战略”，采取一切手段排除敌对军事力量和政治势力的渗透和存在，确保太平洋岛屿留在西方势力范围之内。太平洋岛国的稳定成为“拒止战略”成功实施的重要前提条件。出于对亚洲共产主义通过反殖民统治运动传播到南太地区的担忧，不仅从经济和社会方面，着力改善和提高岛民的生活水平，政治方面也不得不对岛民的诉求做出让步和妥协。正如格雷格·弗雷在一篇论文中所指出的，殖民主义大国成立南太平洋委员会、召开南太平洋大会，某种意义上是在进行一种“反共实验”，即通过展示西方民主给该地区带来光明未来之善意和能力，抵消原住民因强烈民族主义动机而接受共产主义的冲动。[38]而岛国正是充分利用了西方反共心理，巧打“苏联—共产主义牌”，迫使南太平洋委员会殖民大国做出让步和妥协。比如，在1976年，汤加王国以邀请苏联在其领海开发用于苏联船只开展捕鱼活动的港口相威胁，迫使澳大利亚和新西兰大幅度提高了对整个岛国地区的援助额，美国也承诺以“志愿机构”的形式对岛国实施全面援助。[39]这一事例虽然并非发生在南太平洋委员会框架内，但却对所有岛国在南太平洋委员会框架与大国斗争具有普遍示范意义。 （四）成员大国之间因立场分歧、利益冲突而削弱了它们的整体力量 英法荷美澳新六大国是南太平洋委员会的创始会员国，然而，从一开始，在成立区域组织之目的重大问题上，它们内部便存在不同认识和立场分歧。作为老牌殖民主义国家，英法荷三国视南太平洋委员会为维持其帝国完整和殖民统治的工具，主张排斥政治议题、牢牢操控委员会；而具有反殖民主义情结的美国和主张社会民主的澳新工党政府，则是联合国托管制度和原则的重要倡导者，主张岛人参与南太平洋委员会事务。[40]尽管出于维持区域合作与稳定、建成区域组织的大局，美澳新对英法荷的保守立场做了让步，最终使早期南太平洋委员会成为一个“不涉及政治事务”的区域托管组织，但岛人参与、政治进步的区域托管理念始终存在于南太平洋委员会的组织管理层[41]，并渐成主流，成为推动南太平洋委员会性质演变的强大动力；它们之间实力和影响力的此消彼长，则加速了南太平洋委员会朝着进步民主的方向转变。 众所周知，战后年代的西方战略格局呈现美国和亚太上升、英国和欧洲式微的总体趋势。这一趋势在南太平洋地区具体体现为，持保守立场的前宗主国荷兰、英国和法国的影响力在减弱，而相对自由主义的联合国托管国澳大利亚、新西兰和美国的影响力上升。1962年荷兰之所以退出南太平洋委员会，一个重要原因是不满美国施加压力，迫使它把西新几内亚交给印度尼西亚。70年代以来，英国的全球政策重心转向欧洲经济共同体，其在南太的利益也日渐收缩。法国的立场转变相对缓慢，长期坚持其在南太进行核试验的政策，并坚决反对在南太平洋委员会会议上讨论新喀里多尼亚独立问题。这与正在觉醒中的南太岛国独立运动和民族主义诉求，格格不入，针锋相对，导致法国的形象和影响力急剧下滑。进入八十年代，岛国在澳大利亚、新西兰的带领下，展开了反对法国在南太进行核试验的长期斗争；加之新喀里多尼亚独立运动得到澳、新的同情和支持，法国同南太诸国的关系一度急剧下降，其在南太平洋委员会中的影响力也与往昔不可同日而语。这种状况，直到1986年希拉克就任法国总统后，采取了一系列合作政策，才逐步改善。[42] 战后美国对南太地区执行“善意忽视”政策（policy of benign neglect），避免在该地区扮演更大角色、承担过多义务，而把维持该地区稳定的责任交给了南太地区的本土性大国。而澳大利亚和新西兰决议承担起英国和美国放下的责任，在推动南太平洋委员会改革方面发挥领导作用。[43]就澳大利亚而言，冷战“拒止”战略的实施、八十年代领导南太无核区运动，都对澳大利亚发展、维护同岛国的关系，维护岛国经济政治稳定提出了更高要求。在此背景下，澳大利亚把更多注意力转向与岛国关系的经营；而南太平洋委员会便是其得力平台和渠道。尽管太平洋岛国论坛的影响力在上升，但澳大利亚始终重视与SPC的关系。2017年5月24日，《太平洋共同体—澳大利亚政府伙伴关系（2014~2023）》文件签署，为未来10年澳大利亚与SPC的合作关系制定了原则、目标和承诺。[44] 对新西兰而言，南太岛国是其邻邦，族群文化的亲密性、历史和现实中形成的多种双边和多边安排，造成了新西兰与岛国之间的共同体意识和特殊关系。1990年，新西兰政府发布了《迈向太平洋岛屿共同体：南太平洋政策评估小组报告》，强调新西兰的太平洋岛屿国家属性，以及从此视角观察世界、运用太平洋语言、发展对本地区实情的尊重和敏感性的重要性。[45]据此，学者迈克尔·戈德史密斯（Michael Goldsmith）得出这样的判断：较之澳大利亚，新西兰对“太平洋化”的追求更为强烈和持久，一个重要原因在于后者拥有一种“文化上高人一等”（Cultural One-upmanship）的身份定位。[46]总之，新西兰把自己界定为太平洋岛屿国家，并认为自己负有对其他小岛国或领地的特殊责任[47]，而SPC则是其发挥这种特殊责任的重要平台。 (责任编辑：admin) |