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四、宋代州县官职务交割之期限与监管 宋代州县官员的交割期限为一个月。宋代政府并没有设立专门的机构，对州县官员的交割活动进行管理。上级主管部门、中央相关机构与御史台共同构成州县官职务交割的监管机构。 (一)宋代州县官职务交割之期限 政和四年(1114年)正月五日户部尚书王甫上书：“自来任宫观差遣、位便居住之人，任满即不系吏部使阙差人填替，见任人往往不申官司批书罢任，及不依条限赴部公参。吏部执以无法，更不催促归选。遇有干取会事，缓急无处根逐虚繁名姓。”(54)对于得祠官员，往往贪恋旧职，不愿离任，不向中央上报任何有关离任的手续，也不上京述职。由于没有相应地法规，吏部也无法管理。对此，王甫请求“今措置，乞行下诸路，应任宫观岳庙人每遇到任、罢任、事故，并令限一月具到罢年月日申所在州县，报吏部销注揭贴”。(55)这一请求得到宋徽宗的赞同。这是关于官员到罢任活动，最早的期限规定。这时的宋朝政府开始关注到了官员交割期限的问题，但涉及的只是官观官。 更加具体的对州县官员交割期限问题作出明确规定，是在宋孝宗朝。宋孝宗时，在选人担任的州县地方官中，出现了本该离任，但却藏匿朝廷命令，继续任职的情况：“选人任曹幕官、县丞、监当者皆有三考，在任一年而荐章及格，即该关陞，许外移。既注新任，自可去官，而辄匿命不罢，苟延岁月，无由察见其弊。”(56)对此，隆兴二年(1164年)有臣僚提议：“乞自今选人关升外移者，限一月离任，于给降外移文字日，径自使阙行下本处，便令罢任，仍报后官赴上。”(57)遂得到了朝廷的认可。虽然对官员的离任时间，有了明确的一月之内的规定，但是其针对的对象是选人。其后，淳熙十一年(1184年)进一步规定：“令户部检坐申严，仍仰新到任人限一月内将交割到数目从实具申。如违，许本州部具名奏闻。”(58)规定继任官员到任，要在一个月内将交割的具体财政数额上报中央。最后，这一制度性的规定，在宋宁宗朝得以发展、固定和延续，并以法律条文的形式颁布。这就是《庆元条法事类》中的“诸监司守臣满替及罢任，并开具见管钱物实数，移文后政，或以次官交割，仍申尚书户部、御史台置籍。其后政，或以次官限壹月内保明前政有无妄作名色、虚破钱物及将交到寔数申本部、御史台稽考。”(59)继任官员要在一个月内，对交割事务的具体情况，以文书的形式上报中央。而文书上报的完成，也就意味着前后任官员职务交割的正式结束。 一个月的交割期限，对于州县官员来说是十分充足的。正常情况下，州县官员都能在此期限内完成交割。如徐谓礼端平元年(1234年)四月二十六日知溧阳县到任，交割职事管干讫，有专门的交割完毕的批书。这一批书虽没有标明具体日期，但从端平元年五月的年月判断，徐谓礼的整个的交割时间是不超过一个月的。(60)除此之外，赵以夫从庆元府(今浙江宁波)离任时，郡守题名中记载：“嘉熙四年十月十七日准省札交割与通判张公亮，日下前来供职，二十二日交割离任。”(61)从十月十七日准省札交割，到十月二十二日交割离任，花费时间是五天。谢焱被任命为岳州(今湖南岳阳)知州，“淳祐十一年正月初三日新知岳州当日交割离任”其交割仅仅用了一天。(62)可以看出，州县官员的交割基本是可以在一个月之内完成的。有些甚至是当日交割离任。 在某些特殊情况下，多根据事务的具体情况做出新的规定。宋仁宗天圣八年(1030年)诏：“今后外任官僚因公事冲替者，仰疾速差人交替离任。”(63)要求官员因事离任，需要“仰疾速差人交替离任”，以最快的速度完成交割活动。如官员即将上任之地遭遇了火灾等险情。宋孝宗淳熙十四年(1187年)，知建康府(今江苏南京)赵善俊言：“昨蒙恩差知鄂州，未到任间，于淳熙十二年十月初十日夜，居民遗火，延烧万家，焚溺者千余人。兼程疾驰，交割职事。居民暴露，将有转壑之忧。”(64)淳熙十二年(1185年)，赵善俊出任鄂州(今湖北鄂州)知州，还未到任交割，鄂州城就发生大火，死伤者达千余人，为了使受灾民众得到尽快的安置，赵善俊迅速赶往鄂州交割职务。又如因罪离任、致仕离任和得祠离任的官员，朝廷要求其将职事交与次官，即日离任。 无论是正常情况下的一个月之内上交前后任官员交割职事完毕，还是因罪、致仕或者得祠的情况下的即日离任，都说明宋代统治层对于官员交割是有一定的时间控制。州县官员交割时限的制订与官员从离任到赴任这一时间缺乏有效的管理关系密切。对此，宋人感慨道：“今乃有罢命已闻而省箚逾月不下者焉，有报罢已发而复令候替起离者焉，有已得祠禄而仍使时暂权摄者焉。知其去而未即去，则背公营私之意将益自放而无顾藉矣。”(65)离任官员离任诏命下达，继任官员到来后，不迅速和继任官员交割职事，将地方事务仍掌握在自己手中。这样，官员即无管理监督的上级部门，却又手握一方大权，这就形成了宋代行政管理中的重大漏洞。官员极易在此期间，利用漏洞，为自己谋得不正当利益。正是因此，宋政府要求继任官员在一个月内，上交交割事务的接收具体数目，并保明其数额的准确性。以交割期限和继任官员的监督作为制约离任官员的手段。 (二)宋代州县官员职务交割之监管 官员交割事务，在宋代并没有一个专门的机构进行管理，而是由诸多机构共同监管。州县官员的交割活动，属于地方官员行政事务的一部分，因此，受到上级主管部门的管理。另根据官员所交割事务的类别、内容，分属于掌管这些事务的不同部门。御史台本身具有纠察百官的职能，对于州县官员的交割活动也在其管理范围之内。 1.上级主管部门 宋代州县官员的交割活动，属于官员行政事务的一部分，往往还受到其上级部门的管理。如《徐谓礼文书》中，有一则专门的交割完毕的录白印纸载，刚刚到任溧阳县的徐谓礼，需要向其上级机构建康府提交到任交割完毕文书(66)上级机构要对下属官员的交割职务的情况进行管理勘察。如若没有问题，要对其交割的职事的具体数额和内容进行保明，出现问题要负有连带责任。 监司是州县官交割中最重要也是最直接的监督管理机构。宋代所谓的监司主要包括转运司、提点刑狱司和提举常平司。监察和管理地方官员也是其主要职能：“朝廷外置监司以为耳目之官，提振纲纪。天下官吏有贪墨而不廉者，有违越而无操者，有残毒而害民者，有偷惰而弛职者，一切使检察其实以闻，朝廷所赖以广聪明于天下而行废黜。”(67)监司是一个宽泛的概念，在州县官员交割活动中，究竟是由哪一机构负责？这主要是根据各个监司的不同职能以及官员交割的内容决定的。如绍兴十九年(1149年)下诏：“县令到任日，具着业户口、垦辟田亩、税赋、抛荒田土实数申明，本州覆实，保明申转运司，知州到任申转运司准此。转运司保明申尚书户部。”(68)涉及户口、垦田、荒田和赋税的财政交割的内容，由于转运司本身被统治者所赋予的总领一路财赋的职能，因此财政交割的内容受转运司的管理。 2.中央相关部门 在宋代州县官员交割中，涉及某些具体方面的交割内容，则由涉及这一方面的具体部门管理。以财政交割为例，州县官员的财政交割活动，从整体上受到监司的管理，但对于财政交割中的某些具体问题，则由户部进行规范和监督。元丰改制后，户部拥有了掌管钱谷收支情况；考核属官、地方财政官员及辟举僚属；编修本司条例及《会计录》等职能。因此，涉及州县官员财政交割活动的诸多方面都是由户部进行管理和督查的。比如淳熙十一年(1184年)规定：“令户部检坐申严，仍仰新到任人限一月内将交割到数目从实具申。如违，许本州部具名奏闻。”(69)这一诏令的监督管理机构，就是户部。 3.御史台 御史台具有监察百官、规谏皇帝参议朝政、维护朝会和朝廷宴会秩序、参预司法工作和监察司法部门、参与文武百官的管理、举荐官员的职能。也正是由于御史台有纠察文武百官在行政事务中的违法、违规行为，因此官员交割活动中的重大违纪行为，是由御史台考查的。淳熙九年的一则材料，可以很好的为我们表明监司、户部、御史台三者在州县官员交割之中的关系。 诸路守臣任满，开具本州实在财赋数目及有无拖欠诸色请给，并有无少欠人户钱物，不管以在库虚数及不系本州合用之数在内，具公文交割与交代。如正官未到，并以交割以次官，及具一般文状，省部置籍稽考。如有不实，许监司、台谏觉察奏闻。总领及转运司依此施行。(70) 由此材料可见，在州县官员财政交割的主要监督管理部门是户部。但是由于监司对于地方官员的管理职能，使得其在州县官员交割的管理上，一直占有主要地位。州县官员财政交割的监察，是由监司和御史台一起完成的。与监司相比，御史台在州县官员交割之中的作用较小。其作用多体现在，交割过程中渎职事件发生后的再次调查上。庆元二年(1196年)，因为“妄用亏损元交割钱数”，“知无为军李洪特降两官，知平江府雷潨、知楚州熊飞各特降一官。”这一事件的审查过程，是“以臣僚奏，御史台考覆。”(71)这就是先有官员上奏，再经御史台调查复核，才得以最终定案。 多方机构共同管理官员的交割活动，使得官员交割活动的方方面面得到了相关机构的监督，为防止官员利用职务之便，为自身谋求利益，起到了一定的作用。还应看到，这些机构的职权在此处重合，在没有特别明确划分责任归属的情况下，官员交割会成为政府管理中的“三不管”地带，不能有效的将地方州县官员交割的有关规定落实到实处。加之官员交割期间，前任与后任官员的权力、责任、义务的划分是相当不确定的，一旦出现问题，中央政府很难追究到真正责任人，无法保证做到妥善、公平、公正的裁决。 宋代州县官职务交割的内容丰富、细致，涉及面广。在交割方式上，强调亲自交割的重要作用，这样能使继任官员迅速熟悉地方事务、明了地方状况，有利于下一步行政工作的展开。同时，官员亲自交割使得地方事务不会出现无人管理的情况，责任划分也极为明确，有利于防范离任贪腐的发生并有效地防止了宋代州县胥吏，独霸地方事务，架空地方官员权力的情况产生。此外，宋代政府具体事物具体分析，对于因罪或者致仕、得祠离任的官员，根据其实际情况可不候交割、先次离任。从交割的监管机构来看，多重机构共同治理，使得监管较为严密。宋代政府对于地方州县官交割的管理十分细致、规范，这是宋代中央政府对地方控制强化的重大反映。制度的建立，不可能是完美无缺的。宋代州县官员交割也是如此，也不可避免的存在一些弊端。从交割内容上看，缺乏对内容的详细明确规定。从宋代州县官员交割方式上看，亲自交割，浪费时间，缺乏第三人监督，容易造成官员相互包庇。从交割期限和管理机构上看，交割时间充足，为官员作假提供可能。监管机构重合，往往会形成三不管地带。此外，虽已经有相当严密的交割制度，但依旧有诸多非制度因素，影响着地方州县官交割制度的顺利执行。如因个人喜好、个人情绪而导致交割不能顺利进行的情况，在宋人典籍中屡见不鲜，朱熹就曾说过一则有关富弼的交割故事“富公守某州，鲁直为尉，久不之任，在路迁延，富有所闻大怒，及到遂不与交割，后幕干劝之，方肯及。”(72)鲁直赴任途中花费时间过长，富弼大怒，不愿交割职事。因此，从多重角度共同考察和看待宋代地方官员行政活动应得到学界的重视。 (责任编辑：admin) |