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二、民族的政治参与制度及实践的比较 （一）西方族群政治参与的主要制度类型 政治参与是影响族群关系、族群问题的重要变量。按照传统的自由主义观点，多民族国家的构建及政治参与几乎是一个无法破解的难题。密尔（John Stuart Mill）认为，国民的一致性（均质化）是构建“自由民主”国家的基本前提，多民族（族群）共处一国不利于代议制民主体制的建立，“在一个由不同的民族构成的国家，自由制度简直是不可能的。在一个缺乏共同感情，特别是语言不同的人民（民族）中，不可能存在实行代议制政府所必要的统一的舆论”。20世纪70-80年代以来，西方国家在多族群国家的政治参与制度建设上取得了长足的进展，许多国家在坚持“均质化”普选制和议会民主制的基础上，开始探索接纳少数族群政治参与的制度渠道。与此相适应，出现两个比较有代表性的制度类型，一个是阿伦德·利普哈特（Arend Lijphart）的“协和民主”（consociationalism）模式，另一个是唐纳德·霍洛维茨（Donald L.Horowitz）的“聚合模式”（centripetalism）。 协和民主模式与聚合模式是西方国家探索多族群政治参与的重要理论发现和实践总结，它们二者的共同点在于，都意识到传统的自由主义均质化路径不利于少数族群的政治参与，意识到解决问题的出路在于重新设计权力分享的制度框架，意识到政治过程中的制度创新可能改善少数族群的政治参与，从而增强多族群国家的政治认同、减少族群间的冲突。不同之处在于，协和民主模式倾向于在固化族群边界的情况下，用大型联合政府、群体自治权、比例代表制、少数派的否决权等制度创新促进少数族群的政治参与；而聚合模式则试图在促进多族群政治参与的同时，以替代性投票选举制度、建立中间派联盟、地域性总统选举制度以及行政联邦制等跨族群或超越族群的制度设计，打破政治参与及权力分享中的族裔壁垒。 “从理论逻辑来看，协和民主模式主要是通过保证各族群在政治过程和决策中的有效代表和有效参与”，来实现不同族群的政治参与；而聚合模式则是侧重于族际整合，认为政治参与“不能简单地基于既有的族裔差异并使族际差异高度政治化，而是试图通过诱因激励，在选举之前或者选票汇集的过程中促成族际合作和调适，降低族际差异的政治化程度”。 协和民主模式和聚合模式与传统的自由主义均质化模式一道，构成西方国家有关族群政治参与的三个重要制度类型。 （二）中国与主要西方国家解决民族问题的制度及实践的比较分析 中国有关少数族群政治参与的制度与实践早在中华人民共和国成立之前就已开启。为了确保少数族群的有序、有效的政治参与，新中国成立后不久，中国政府就开始民族识别工作。制度层面，中国共产党领导制定《宪法》和《民族区域自治法》等一系列法律法规，从《宪法》和基本法角度保障少数民族的政治参与权。同时，2001年修改的《中华人民共和国民族区域自治法》还将民族区域自治制度明确为“国家的一项基本政治制度”。 实践层面，中国少数民族的政治参与在三个层面展开，一个是国家层面的参与，少数民族通过全国人大和政治协商会议两大平台，按照一定的代表比例直接参与国家的政治事务；二是在各个民族自治地方层面，按照相关法律和政策的规定，直接参与地方事务的治理；三是在非民族自治地方，通过一定的政策设计参与所在地区的地方事务。 中国少数民族的政治参与是广泛的、多层面、多渠道的，更重要的是交融式的。与协和民主模式中的比利时、瑞士等国相比，虽然这些多族群的西方国家也实现了比较充分的族群政治参与，但是这种充分参与往往伴随着国家统一性受损的不利后果。在比利时，族群的政治参与严格遵守比例代表制。在实际运行过程中，整个比利时日益分裂成操荷兰语的弗莱芒人和讲法语的瓦隆人两大阵营。国家几乎沿着语族的界线一分为二，由此导致的首相辞职、内阁更替，甚至无政府状态层出不穷，21世纪比利时最大的风险无疑是国家的分裂。相形之下，同样作为多族群国家的瑞士，情况相对好得多。瑞士是一个由高度自治的26个自治州组成的联邦制国家，不同的群体（族群）通过这种独特的联邦制和内部高度发达的民主制实现了充分的政治参与。尽管也导致了“一国两院”、“一国两校”、“一国三语”甚至“一国两都”等多元并存现象，但总体上各个族群（地区）基本都能信守“瑞士民族国家”的信念，迄今为止没有出现影响国家统一的地区主义、民族主义或教派主义问题。 在少数族群的政治参与问题上，聚合模式国家如英国、西班牙和加拿大的成就和问题一样显著。从成就的角度来看，这些国家均采取中央-（民族）地方两个层级的政治参与制度。在中央或联邦议会，为苏格兰、北爱尔兰（英国）、加泰罗尼亚、巴斯克（西班牙）、魁北克（加拿大）等少数族群集中的地区分配一定数量的席位，使这些地区能够有效参与国家事务，与此同时，这些地区作为少数族群聚居区又享有高度自治的权力（利）。 从问题的维度来看，上述英国、西班牙和加拿大对其“民族地区”充分的政治参与赋权，并没有换取这些地区对国家的忠诚，相反，由于根深蒂固的“一族一国”观念和“民主决定论”，特别是民族化或地区化的政党制度的催发作用，英国、西班牙和加拿大长期面临地区分离主义的挑战。在政党政治条件下，维系这些国家的统一性，或者说遏制分离主义势力的一个重要力量是自治地区的非民族主义政党，它们通过自由竞选和政党竞争取得或影响自治地区的政治走向，从而确保这些地区不至于分离。 自由主义均质化模式的法国、德国和美国，没有为少数族群的政治参与设置单独的渠道。在这些国家，少数族群或者不被承认，或者被视为个体公民的集合。他们的政治参与一般通过个体公民的途径实现。当然，这些国家的选区划分制度和实践，实际上也起到了消化少数族群集体政治参与诉求的作用。 需要指出的是，在少数族群的政治参与问题上，西方国家实际上采取的是一种严格区别对待的政策（而非中国的各民族无论大小一律平等）。对待所谓“历史少数民族”（historical national minority），它们一般采取公民权利+区域自治的方式，上述少数族群的政治参与大概属于这种情形。对于比主体民族时间更为久远的土著民族，一般采取保留地高度自治的方式。而对于新移民族群，则采取公民主义和多元文化主义并重策略，鼓励他们融入和同化于主流社会。 总之，在处理少数族群的政治参与问题上，西方国家大致存在着协和民主模式、聚合模式和自由主义均质化模式三种类型。协和民主模式强调少数族群的独特存在，并通过包括民族（地区）自治等一系列政治安排去强化这种独特存在；聚合模式在承认少数族群的集体身份并以自治等手段解决其政治参与的同时，鼓励跨越族裔界线的政治参与方式；自由主义均质化模式不承认少数族群集体身份的存在，国家以公民权利和区域自治的方式，解决少数族群的政治参与问题。 从效果看，协和民主模式虽最大限度地保障了少数族群的政治参与权，但以族划界的政治过程极大地损害了国家的统一性。。聚合模式在一定程度上克服了协和民主模式带来的强化族裔边界的弊端，其跨族裔政治整合的理念也取得了一些成效，但是在承认族群集体身份和群体自治尤其是承认民族主义政党或者说政党民族化合法的条件下，其族裔政治整合的效果非常有限。。相形之下，自由主义均质化模式在保障少数族群权利和维护国家统一方面，实现了一定的平衡。 在少数族群的政治参与方面，中国共产党领导下的中国坚持马克思主义的各民族一律平等的价值理念，既克服了协和民主模式和聚合模式下以族划界带来的族裔边界固化乃至分离主义的弊端，也避免了自由主义均质化模式不承认少数族群集体身份（以及基于这种身份的自治权）所导致的政治参与不足问题。中国不仅实现了西方国家少数族群在国家层面和自治区域层面的双重政治参与，而且通过散居少数族群权利保护的补充立法，全面、无遗漏地实现了少数族群的政治参与。 特别需要指出的是，由于中国始终坚持共产党的核心领导地位，在包括民族问题在内的重大政治事务上，不搞政党竞争，也不允许少数民族的政治参与政党化。在中国，少数族群的政治参与是国家政治过程的有机组成部分，任何层级的民族自治地方都没有自己独立的政治参与空间。中国的制度设计及实践既保障了少数族群的政治参与权，也有力地避免了西方国家在处理少数族群政治参与和保障国家统一问题上走不出去的困境和怪圈。 (责任编辑：admin) |