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三、西南边疆地区社会治理法治化及路径选择 （一）边疆治理是国家治理题中应有之义 西南边疆地区社会治理需要坚持以政府为主导、其他社会力量共同参与的协同治理新模式。过去传统的边疆社会治理运作模式，基本上是在上级党委的领导和指导下，由边疆地区当地党委和政府，大包大揽地承担所有治理任务和治理责任。这种传统的边疆地区社会治理模式，在中国特色社会主义新时代已经难以为继。我国自1959年开始使用“法治社会”这个语词概念，但当时是把“社会”作为“国家—社会”一体化使用的，“社会”在这里是并列于“国家”“政府”而言的小社会概念。本文所论及的“法治社会”概念，是与“法治国家”“法治政府”并列使用的，本意是指由国家、政府和公民共同参与推动的社会法治化的过程。从1999年依法治国方略载入宪法，到2013年中共十八届三中全会提出“法治国家、法治政府、法治社会一体建设” 的新目标，第一次用“社会治理”取代“社会管理”，标志着社会法治建设开始从顶层回归社会，意味着执政党的执政理念已经转向，从党的政治决议上明确“社会治理”是国家治理现代化的重要组成部分。因此，随着社会主要矛盾内容的发展变化，必须从理论与实践的结合上深刻认识到，西南边疆地区社会治理是一种法治化程度较高的治理活动，边疆地区社会治理是国家治理的题中应有之义。当下倡导和推行的协同治理新模式，本质上是为了形成一种以政府为主导的社会公共事务治理的新格局。说到底就是要通过社会各方共建共治共享的协同合作行动，维护民族地区社会的公平利益，以达到持续提高边疆治理效率和效益最大化的目的。西南边疆治理主体是中央人民政府，责任主体是地方政府，形成了一个中央政府、地方政府和社会组织“三维主体”协同治理的结构。社会治理的边疆性、民族性和自治性，决定了边疆地区社会治理的艰巨性和复杂性，需要政府从价值观上由追求“善政”走向“善治”，即政府必须充分发挥各类社会主体积极参与的作用，化解社会矛盾、保障改善民生，形成科学有效的制度供给，推动边疆地区社会治理朝着有序和谐的方向发展；需要国家和政府减缩权力范围，提高政府的指导、引导和服务功能，让渡社会必要的生长空间、激发社会活力。这就需要进一步完善边疆地区协同治理的社会化、制度化和法治化体系，避免传统模式下各部门专业化分工带来的治理碎片化状况，尤其要破除呆板的制度化分工结构造成的内部职能分工的狭隘意识，形成西南边疆民族地区党、政、军、警、民之间上下联动的双向互动治理模式。还需要依法界定协同治理的责任边界、责任认定和行政问责方式，健全协同治理各方主体的权益保障机制，建立有效的利益协调、诉求表达、平等对话机制，以及社会评价、社会诚信和民主监督机制，实现各民族关系和谐、各民族共同繁荣发展目标，提高政府在整个边疆治理中的权威性和公信力。 （二）西南边疆地区社会治理必须法治化 治理法治化是实现边疆地区社会稳定、人心安定的基础。由于西南边疆地区地处祖国的边陲，受历史的、民族的、宗教的和文化的深层次影响，加之多数地方都是经济基础薄弱和生态环境脆弱地带，尽管改革开放后经济社会发展转型加快，但是乡土社会的礼治秩序和熟人社会关系构成，严重地制约和影响了民族地区法治社会的建成。社会内部结构分化动力不足、组织化程度较低，法治文化和法治精神较弱，社会关系的连结形式多数地方仍然离不开血缘、族缘关系，乡村社会的差序格局和民族情理特征较为明显，致使公民的法律维权意识和政治参与意识不强，这些都是建成民族地区法治社会难于克服的障碍。长期经济贫困和发展不平衡，极易产生人们心理上新的不平衡抑或相对被“剥夺感”，甚至弱化民族地区贫困群体对法律的认同和崇尚。对于西南边疆地区法治社会化建设来说，人心就是最大的政治，善治是最好的法治。西南边疆地区社会治理法治化建设，决不是一件可有可无的小事情，可以说“边疆治理难”就难在人们的观念更新上。维护社会公平正义、实现社会治理法治化和民主化，与社会主义法治精神是一致的，它本能的要求整个社会系统必须在法治规则下平稳有序地运行。只有建立起一个治理法治化的西南边疆，才可能实现丰富的自然资源造福当地人民，给当地居民提供更多更好的就业机会，逐渐缩小直至消除边疆地区与内地存在的发展差距，减少因经济发展不均衡而产生的不满情绪，增进民族间的利益协调，实现社会公平并促进各民族的大团结。地方政府应当清醒地认识到，治理法治化既是促使西南边疆地区摆脱落后与蒙昧的前提，也是实现西南边疆地区民主与法治的基础。西南边疆地区社会治理的实际成效，不但关系到边疆地区人民的福祉，而且关系到边疆地区社会稳定和国家安全，保障西南边疆地区健康有序发展是边疆治理的首要目标。因此，法治化的社会治理对西南边疆地区政府提出了更高的要求和期待，地方政府必须以法治化理念、法治化思维、法治化办法、法治化手段，指导和开展西南边疆地区的社会治理工作，促使边疆地区社会治理活动，成为推动边疆地区经济社会发展的源动力。任何脱离法治化的边疆治理行为都不是长远之策，而只能算是一时的权宜之计，只有始终坚持把法治化目标作为西南边疆地区的治理方向，才能够把西南边疆地区的社会治理带入良性发展的法治化轨道。要依法提升地方政府社会治理能力，每一届地方政府领导都应当在边疆治理上有所作为、有所贡献，决不能不作为、庸政、懒政和失职渎职，在自己的手里把社会治理的矛盾越积越多，然后不负责任地推给后来人。法治社会建设的前提在于成熟理性的社会土壤的形成，因为即使是法律一旦离开了人性和社会环境也是无能为力的。这就需要政府官员心系边疆、情系百姓，具有“为官一任、造福一方”的理念，勇于为边疆地区社会治理挑重担、担重任，对于那些不负责任推卸责任者，必须依法追究失职渎职责任，即使已经离退休了也必须依法追责问责。 （三）西南边疆地区社会治理法治化路径 民族地区社会治理法治化是国家治理现代化的重要内容。社会治理法治化说到底是人民之治，而绝非只是党政之治。有些地方政府面对边疆地区社会治理的复杂性和信访维稳压力，往往习惯于使用行政手段而不习惯于使用法治方式处置矛盾纠纷；少数地方还存在领导干部以身试法、以言代法和以权压法的情况，这是与社会治理法治化的要求大相径庭的。增强西南边疆地区政府和民众法治意识的关键，在于人大立法机关、政府行政机关、法院、检察院等司法机关及其工作人员，真诚的崇尚法律、畏惧法律，带头学法、科学执法、公正司法，始终坚持依法执政、依法行政和依法办事的原则，切实让人民群众真实地感受到法律是维护社会公正、维护公民合法权益的利器。从社会治理法治化的路径选择上看，必须着力解决好如下几个观念和理论上问题：（1）针对西南边疆地区社会治理法规体系不完善、不健全的实际情况，社会治理法治化建设的首要任务，是要在贯彻落实国家现行法律法规的前提下，加快民族自治地方和民族地区的立法进程。譬如，要加快制定5个自治区的自治条例和单行条例，加快制定落实民族区域自治法配套法规的立法，加快不适合民族地区经济社会文化发展需要的补充立法，加快不适应民族地区经济社会文化发展实际情况的变通立法等，逐渐构建和完善适合西南边疆地区经济社会发展、社会治理法治化需要的法律法规体系。（2）针对有些法律规范可操作性不强的实际情况，要上下联动加强对现行法规实施细则、实施办法的制定工作，尤其要减少特殊情况下的法律空白，严格划分政府权力与司法权力的合理边界，依法遏制公权力的任性扩张，从法律规制上遏制和减少行政违法行为的发生。（3）针对少数政府官员缺乏廉洁自律能力的问题，要下定壮士断腕的决心，从制度上杜绝领导干部的“利益情结”“权力任性”，真正做到权为民所系、利为民所谋，从制度规范上约束决策者不得超越法定程序、不得搞暗箱操作。（4）要通畅边民群众利益诉求渠道，营造和谐稳定的边疆社会环境，倡导政府官员树立法治思维，践行“法无授权即禁止”“法无禁止即自由”的法治理念，将法治思维内化为处置社会问题的基本思维，杜绝政府官员以行政手段替代法律规定行为的发生。（5）要勉励政府官员牢固树立公仆意识，自觉秉承人本精神、坚持以人为本的价值导向，健全行政执法责任追究机制，完善依法行政和公正司法制度约束机制，督促官员时刻把群众的根本利益和合理需求放在心中。边疆地区社会治理法治化的实际效果，取决于地方政府的社会治理能力，主要体现为政府实施经济、法律、行政和政策等手段的实际效率。为此还需要提升基层政府和行政执法者自身的法律素质，健全上级组织和人民群众对基层政府行政执法的监督机制，建立健全客观公正的考核评估机制，通过奖惩分明的激励机制推进边疆社会治理法治化进程。与此同时，还需要倡导和培育法治文化，引导人们认同和崇尚法治，把法治内化为生存方式，外化为法治行为；还需要培育社会自治主体、创建自治机制，为推进社会协同治理孕育多元主体。 （四）稳妥处置西南边疆存在的现实问题 第一，严把非法人口流入的源头。上级政府部门要通过简政放权的体制机制改革，以“下放权限”的方式，把那些本应当属于地方管辖的事情，交由地方权力机构和地方政府去处置，实现边疆秩序管控和区域治理全覆盖。严厉禁止边民雇佣“三非人员”的违法行为，扩大跨境违法行为责任主体的范围，从制度上阻断“三非人员”非法就业机会和经济生活来源。建议国家与越方磋商建立两国劳务合作机制，规范劳务输出和输入管理制度，由双方边境地区劳动部门签订劳务协议，促使越南边民劳务输出，通过法治途径实现由“非法”变为“合法”。我国至今还没有出台“边疆秩序管控”的专门法律制度，应当尽快制定“边疆秩序管控”单独的法规体系，推进边疆地区执法权集中行使制度，实现“边疆秩序管控”法治化。 第二，依法解决边民跨国婚姻问题。西南边疆地区边民的跨国婚姻，主要以越南、缅甸和老挝的女方非法流入为主。这些跨国女性选择的对象，多是男方家境贫寒、自主生存能力差的家庭，目的是企图通过“非法事实婚姻”的途径能够在中国扎下根。要依法甄别边民跨国婚姻的具体情况，对于确实自愿与边疆地区跨境民族居民结婚的非法移民妇女，当地政府和行政执法机关，不能继续采取将其驱逐出境的老套路，因为即使暂时把她们驱逐出境，她们仍然会寻找机会再返回在中国建立的“家庭”。为此建议国家立法机关和民族自治地方立法机关，根据实际情况尽快修改“边疆地区公民跨国婚姻”的相关规定，尽快解决中国公民与外国人、无国籍人“缔结婚姻关系”问题。非婚子女本人没有罪过，不能让这些“黑户口孩子”遭受无辜歧视；尽快落实边民非婚生育子女户籍问题，依法保护他们同等享有13年制免费义务教育的权利。还建议在边疆地区市、县一级政府机构，建立被拐卖国际妇女儿童遣返康复中心，实行国际人道主义，减少国外针对中国人权问题的负面舆论。 第三，夯实边疆基础设施建设。西南边疆地区的公路、铁路、港口和航空基础设施建设，不只是要考虑到当地老百姓生产生活的需要，还要考虑到国防平战结合的需要，能够满足战时部队兵员调动和物资运输的需要。建议在“十三五规划”期间，把西南边疆地区的基础设施建设同国防建设有机结合起来，把这些重要的基础设施建设打造成“军地两用”“平战结合”的基地。边疆基础设施建设离不开经济基础作支撑，因而还必须把基础设施建设同推进“兴边富民计划”的落实结合起来，以边境贸易发展促进边疆地区经济社会快速发展。把基础设施建设同深化边境口岸、海关管理体制机制改革结合起来，实现边境口岸、海关由“管理型”向“服务型”转变，确立“管理就是服务”的理念，依法净化边境贸易发展的软环境，促进边关口岸建设成效与增加边民合法收入实现双赢。 第四，遏制毒品犯罪蔓延态势。毒品曾经给中华民族造成近乎亡国灭种的深重灾难，禁毒防毒事关国家安危、民族兴亡和人民的福祉。西南边疆地区既是境外毒品在我国泛滥成灾的重灾区，又是中国禁毒防毒的前沿阵地，必须把堵毒、缉毒、禁毒和反恐怖斗争结合起来，把“专项打击”治理活动与“整体防控”治理部署结合起来，时刻保持对毒品犯罪和恐怖威胁的“零容忍”态度，坚决遏制境外毒品在我国蔓延的势头。中国政府早在1996年就与缅甸建立“缉毒执法合作联络官制度”。在认真总结与缅甸“联络官制度”经验的基础上，又先后与越南、老挝等国家建立“缉毒执法合作联络官制度”，逐渐形成了今天双方政府之间稳定的缉毒禁毒合作方式。为了减少“金三角”地带毒品对中国边疆地区危害的程度，必须全面落实《禁毒合作备忘录》的相关规定，进一步完善与相关国家之间的禁毒合作机制和禁毒工作机制。西南边疆地区政府要着力提升人民群众对毒品犯罪的高度警惕性，以实际行动落实中办国办联合印发的《毒品问题严重地区责任考评办法》。 第五，打击邪教恐怖嚣张气焰。加强西南边疆秩序管控和区域治理，是确保西南边疆社会秩序长治久安的需要，必须高度警惕邪教组织故意把邪教与宗教信仰和政治问题搅混在一起的问题，严格区分民族地区宗教事务中的“合法”与“非法”，从治本上稳妥地处置社会治理面临的现实问题。中国宗教团体和宗教事务概不受境外宗教势力的指使和支配，坚持和奉行独立自主办教宗旨和治教原则。中国公民皆有信仰宗教的自由，但是共产党员和国家机关工作人员不能信仰宗教，要从思想上同任何宗教信仰划清界限，甘当无神论者和唯物主义的捍卫者，注意团结那些信教和不信教的群众一道工作。边疆地区宗教活动和宗教管理必须法治化，凡是利用宗教进行破坏活动的，无论属于哪种宗教教派都必须依法严肃处理。各级宗教事务管理部门，要善于运用法治化方式和法治化手段进行管理，注重实行宗教领域行政权力清单化和制度化，规范和改进政府机关对宗教事务的行政执法行为，着力推进宗教事务法治化的治理能力建设。边境地区要警惕和打击国内外一切敌对势力采用任何形式、任何手段制造“宗教狂热”的行为，抵制一切破坏民族团结进步的言行，最大限度地孤立和打击极少数利用宗教进行民族分裂、违法犯罪的不法分子。西南边疆地区“反恐斗争”事关国家安全和边疆稳固，必须尽最大努力打击一切邪教组织和暴力恐怖活动，对恐怖组织和恐怖分子必须出重手、下重拳，始终坚持凡恐必打、露头就打的原则，坚决把暴力恐怖分子的嚣张气焰打下去。 (责任编辑：admin) |