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【摘要】边疆治理体系现代化有其特定的价值内涵和衡量标准，置于这一视域下的规制稳边，就是在建设社会主义法治中国的总目标及总要求下，以国家政权的强制力为后盾，强调法律、制度、权力等规制手段的直接运用，并在法律规制主导下适当开发和利用组织纪律及民间习惯等规制力量，针对特定的边疆治理客体开展规制治理，为边疆地区“五位一体”发展提供必要动力，营造良好环境，强力保障国家法制统一和边疆社会安定和谐。边疆社会问题及矛盾的综合性、复杂性、突出性、敏感性，决定了规制稳边是边疆治理的最佳选择和推进边疆治理现代化的重要动力。按照边疆治理体系现代化标准加以建构的规制稳边方式，必然具有崇尚法治理念、追求边疆经济社会可持续发展、重视秩序最优化及维护边疆地区政治与社会稳定等系列要求。法律规制是规制稳边的核心手段，行政规制是配合法律规则稳边的主要手段，组织纪律规制是法律规制稳边的辅助手段，乡规民约是法律规制稳边的补充手段。 【关键词】边疆治理；边疆治理体系现代化；规制稳边 【作者简介】吕朝辉，政治学博士，云南民族大学政治与公共管理学院副教授，中国政治学会民族政治与边疆治理研究基地特聘研究人员，主要从事边疆治理及其现代化研究。 【基金项目】2014年度国家社会科学基金青年项目“我国陆地边疆治理体系和治理能力现代化研究”（项目编号：14CZZ033）及2016年度国家社科基金重大项目“我国边疆治理体系和治理能力现代化的系统理论及其指数化研究”（项目编号：16ZDA098）的阶段性成果。 边疆治理是指以党委领导和政府主导为核心架构的边疆治理组织结构，运用边疆治理制度体系、政策体系，依法对边疆区域内的国家事务和社会公共事务进行管理和处置的活动及过程。作为国家治理体系现代化不可分割的有机组成部分，边疆治理体系现代化的建构和实施，既要高度统一于国家治理体系现代化的愿景和使命，也要关照边疆区域特殊的治理需要和局部的治理目标。经过系统化的研究，笔者认为，边疆治理体系现代化的衡量标准大致包括以下十个方面：治理目标的明晰化、治理原则的法治化、治理思维的系统化、治理过程的民主化、治理方式的科学化、治理主体的多元化、治理结构的网络化、治理机制的协同化、治理绩效的高效化及治理资源的多样化。作为一个有机整体的边疆治理体系囊括了价值理念体系、组织结构体系、制度体系、政策体系以及方式体系等要件。很显然，其中的任何一种要件的构建及其实施，都必须遵循以上标准，边疆治理方式也不例外。作为边疆治理体系现代化不可或缺的核心要件之一，边疆治理方式现代化回答的是在实施边疆治理现代化的过程中，哪些手段和工具成本最低、效率最高、效益最好、效果最佳？它们分别可以发挥何种独特功能？换言之，不断探索和开发一系列先进、合适的治理方式，显然是运用边疆治理体系促进边疆治理现代化的有效媒介和必要手段。 在全球一体化趋势愈演愈烈的新时代背景下，我国边疆治理所面临的国际国内环境发生了很大变化。从国际看，在“和平发展、合作共赢”成为时代主题的当今世界，西方大国主导的强权政治和“霸权主义”仍然横行，民族分裂活动、暴力恐怖活动仍然猖獗，我国边疆地区面临的周边国际环境仍然不安宁、周边国家局势仍旧不稳定。从国内看，伴随着改革与发展矛盾多发期的到来，边疆地区传统的社会秩序和利益结构加速解构，而新的社会秩序和利益结构尚未完全建立。在这样一个转型期内，不和谐、不稳定的因素在边疆治理的各个领域不同程度地呈现，加之国内外敌对势力利用民族与宗教等因进行的素蓄意干扰和刻意破坏，愈发凸显出边疆社会问题和矛盾的综合性、复杂性、突出性、敏感性等特点。如此一来，主要依靠专政和法纪力量的规制稳边方式在边疆治理方式中必将占据主导地位，在推进边疆治理体系现代化过程中也必将发挥无可取代的重要作用。正是基于这一重要认识，笔者试图按照边疆治理体系现代化的十大衡量标准，归纳梳理并重新建构一种规制稳边方式。这种方式以国家政权的强制力作为后盾，强调法律、制度与权力的直接运用，为边疆地区“五位一体”发展提供必要动力，营造良好环境，强力保障国家法制在边疆地区的统一实施，维护边疆社会的安定与和谐。 一、规制稳边的价值内涵与基本特征 1.规制稳边的价值内涵 所谓规制稳边，就是在建设社会主义法治中国的总目标及总要求下，边疆地方政府系统普遍形成“法无授权不可为，法定职责必须为”的施政自觉，充分有效地运用公共权力的强力威慑、强制约束、集中规划等作用力，并在法律规制主导下适当开发和利用组织纪律及民间习惯等规制力量，针对特定的边疆治理客体开展规制治理，以此实现边疆地区的政治安全稳定、社会井然有序、经济持续发展。具体而言，在政治和社会领域，边疆治理主要以法律制度的形式，明确一切行动主体的行为准则，包括边疆党政系统的权力行使边界与责任担当范围，以及边疆社会一切组织、群体、个人应当享有的权利、必须承担的义务等，以公共权力的强制力保障党纪国法维持政治秩序的严肃性和权威性，保障社会问题的公正性和至上性，发挥其他规制手段处置一般性矛盾及纠纷的补充性和辅助性，尤为强调运用专政和法纪力量高压打击在边疆地区破坏国家政治安全、扰乱社会正常秩序的严重犯罪活动，确保边疆地区的长治久安；在边疆治理的经济领域，主要强调运用公共权力特有的集中统一规划力量，在正确处理好经济发展与生态保护、公平与效率等基本关系的基础上，对边疆地区的区域平衡发展、优势产业发展、特色城镇发展等做出整体谋划和科学规划，并以法律制度的形式保证其落到实处。把规制稳边实践过程中行之有效的“碎片化”成功经验及做法加以系统化的理论归纳与分类，由此便构成规制稳边方式。 2.规制稳边的基本特征 作为一类强调公共权力强制性和统一性的治理方式，规制稳边至少体现出治理标准的明确性、治理策略的整体性及治理效果的即刻性。 治理标准的明确性，一方面，意味着规制稳边的实施主体、规制对象、运用维度、责任划分、监督评估等，都必须标准统一、内容明确、规定详尽地表达在边疆治理的法律制度体系之中；另一方面，意味着边疆社会的一切组织、群体和个人，不论其职业角色、社会地位、民族成分或宗教信仰，在法律制度面前一律平等，法律制度规定何种权益就务必保障何种权益，法律制度规定何种责任就务必承担何种责任，法律制度规定何种义务就务必履行何种义务，法律制度规定是何种问题就务必按何种问题处理，法律制度规定是何种程序就务必按何种程序实施。 治理策略的整体性，意味着通过对规制稳边方式的持续有效运用，实现边疆治理手段和目标的有机统一。一方面，治理策略的整体性强调依托规制稳边手段的集中统一规划力量，实现边疆区域的协调发展和整体发展，避免地方保护主义造成的“各自为政”和产业的简单重复发展；另一方面，治理策略的整体性还体现在依托规制稳边蕴含的强大资源整合和集中动员力量，形成一股坚不可摧的强大合力，应对边疆民族地区频发多发的急、难、险、重任务，比如多方协同应对敌对势力的分化破坏活动、十分艰巨的抗灾救险任务、各种形式的群体突发性事件等。 治理效果的即刻性，意味着依托于法律制度权威性和公共权力强制性的规制稳边手段，不管从其激励和弘扬的正面引导效应而言，还是从其惩戒和处罚的反面震慑效果来看，因积极正面的公民道德示范而受到政府表彰和社会赞誉所随之而来的心理满足感，以及因消极负面的违法乱纪行为而受到法律制裁和行政惩戒所随之而来的痛苦体验感，都来得立竿见影、刻骨铭心。规制稳边过程始终贯穿着职能与责任、失职与问责、权利与义务等多组因果对应关系。因此，多维度的规制稳边手段凭借其果断迅速、后果可期的行动特质，体现出“有因必有果”的即刻性效果。 面对瞬息万变的边疆治理生态以及错综复杂的边疆治理问题，任何一类稳边方式都不可能是万能的。同理，规制稳边方式既有各种资源和条件具备的应然状态下的理想治理效果，也有各种资源和条件不足的实然状态下的负面治理效应。边疆治理现代化推进过程要求充分挖掘并发挥规制稳边方式的优点，尽量克服和屏蔽规制稳边方式的缺点。 3.规制稳边方式的优缺点 规制稳边方式的优点主要体现在以下几个方面。第一，作为边疆治理核心环节和边疆法治文明建设重要组成部分的规制稳边活动及过程，其对法律至上权威的绝对遵从和对制度规则体系的全面推崇，不仅契合了法治文明的价值内核，而且吻合了边疆治理现代化的价值标准。换言之，规制稳边方式的综合有效运用，有利于促进边疆法治文明建设和边疆治理体系现代化进程及二者的有机统一。第二，规制稳边方式技术体系的构建及运用，尤为强调以法律规制和行政规制为主导，以乡规民约规范、组织纪律约束、道德文明引领、公共舆论压力等多元规制力量为补充和支持。这不仅有利于国家法律法规的贯彻落实，而且有利于形成规制稳边的巨大合力。第三，规制稳边方式具有规范化、明确化、制度化、标准化、程序化等内在特征要求，对这类稳边方式的充分合理运用，不仅可以有效规范边疆社会一切组织、群体和个人的行为，而且可以切实提升边疆治理执行力和边疆治理效率。第四，规制稳边方式中法纪手段的严格控制是及时应对和严厉打击长期在我国边疆民族地区实施分化破坏活动的国内外敌对势力的最佳武器。 规制稳边方式的缺点主要体现在以下几个方面。第一，如果只是一味地追求规制稳边，完全排斥其他稳边方式的有机配合，就容易把冷冰冰的规制稳边手段推到无以复加的极致状态，从而可能压制人们在边疆治理中的积极主动性和主观能动性，甚至造成对人性自由的推残。其二，对规制稳边方式的过度开发和极致运用，容易造成边疆治理整个过程和所有环节的“一刀切”，极大地挤压边疆治理过程中的权变性、灵活性治理空间，不仅常常导致对突发、偶发、急发的边疆新情况、新问题、新形势应对不灵和处置不当，而且也十分不利于开发和挖掘潜藏在边疆社会内部的极其丰富的社会资本以及道德情感资源。其三，对规制方式的迷信化运用，容易造成边疆治理制度和政策体系设计的“刚性”有余、“柔性”不足，难以满足边疆民众对美好生活的多样化需求，久而久之，不仅会加剧边疆治理活动的刻板化印象，而且会造成政府与公众之间的情感脱节和信任缺失，从而无谓地增加边疆治理成本，使边疆治理体系现代化目标的实现遥遥无期。 二、规制稳边的基本要求 边疆治理体系现代化视域下的规制稳边，必定有一系列符合其衡量标准的基本要求。 1.规制稳边崇尚法治理念 规制稳边方式的创新建构及运用，必须纳入以法治理念、法律制度、法治技术为内容的“三维”结构，和以法治国家、法治政府、法治社会为内容的“一体化”建设任务有机构成的“三维一体”社会主义法治文明整体架构之中。换言之，规制稳边的基本要求必须高度统一于社会主义法治文明的总体要求。具体而言，规制稳边方式崇尚法治理念，特别强调规制稳边依据的合法性和权威性，特别强调规制稳边行为的规范化和程序化，特别注重规制稳边过程的公开性和透明性。一方面，规制稳边必须以政府系统普遍形成“法无授权不可为”的施政自觉和边疆民众普遍形成“法无禁止皆可为”的行为自觉为实施前提；另一方面，边疆地区一切组织、群体和个人的一切行为都必须找到法律依据、符合法律规定、体现法律精神，否则都应被视为违法和乱纪，都应受到相应的法律制裁，追究相应的法律责任。 2.规制稳边追求边疆经济社会的可持续发展 规制稳边方式的运用，特别依赖公共权力集中统一的整体规划能力。边疆经济社会的发展是一个涉及经济与社会、人口与资源、经济发展与环境保护有机统一的整体，各行其是的“碎片化”发展显然与边疆治理现代化的要求背道而驰。依托集中统一的战略布局及产业规划力量，规制稳边特别主张根据边疆地区现有的资源存量、既有的区位条件以及自然生态的承载能力，通过制定和实施长期的战略谋划、中长期的产业规划以及系统配套的就业创业、人才支持、公共服务等政策措施，重点培育具有市场竞争力和边疆区域特色的优势产业、绿色产业、拳头产业、支柱产业，吸引大量的资金、技术、人才投入到边疆建设与开发的洪流之中，切实增强边疆自我发展和可持续发展的活力、动力和能力，实现边疆地区的经济与社会、人口与资源、经济发展与环境保护的协调发展。 3.规制稳边要求促进治理效率最大化 以公共权力强制性为特征的规制稳边方式，具有集中动员和统一规划的天然优势，往往展现出迅速、及时、果敢、有力的一面，能够有效统合分散化的治理力量及整合碎片化的治理资源，是促进边疆治理效率最大化的根本保证。规制稳边所追求的治理效率最大化有其特定内涵，远不止是简单的数字化投入产出比，而是实现“限度”和“效度”的有机统一。“限度”内在要求规制稳边的资源和能量投入必须指向那些最具重要性和紧迫性的边疆问题，不能陷入“一把抓”；“效度”内在要求规制稳边活动必须紧紧围绕边疆经济社会可持续发展和边疆民众民生持续幸福的目标指向。传统的规制方式具有官权本位、市场否定、缺少制约和规制泛滥的特点，显然难以实现“限度”和“效度”的有机统一；现代科学、合理的规制方式具有民权本位、市场肯定、依法规制和适度规制的特点，因而能够实现“限度”和“效度”的有机统一。 (责任编辑：admin) |