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四、清朝财政构造中的低度均衡机制 为了进一步了解财政在清朝边陲用兵和国家形成过程中的关键作用，还需要进一步分析清朝财政的内部构造特征，特别是其中的供给与需求关系，包括在需求侧背后影响国库岁出的国内外地缘政治因素，以及在供给侧背后影响国库岁入的深层次社会经济因素，从而揭示影响清朝财政运行乃至国运的独特机制。 先看需求侧。在18世纪的大多数年份中，清朝具备两大优势：其一，国力远胜于周边任何国家，边患不复存在，地缘战略安全有保障；其二，清朝统治正统地位的确立和内地人口的同质性，降低了维持社会秩序的代价，政府在军事和行政方面的花费有限。两个条件奇妙地结合在一起，使得清朝的军事开支以及财政需求，相对于其经济和人口规模而言，都维持在一个较低的、相对平稳的水平。事实上，从18世纪60年代到19世纪40年代，清朝每年的财政支出基本维持在3400万—3800万两之间，乾隆中叶最高可达4200万两以上。 而在供给侧，同样有两个关键因素决定了清朝财政资源的可获得程度。首先，财政收入的主要来源是田赋。在传统技术条件下，土地生产率低，农业所产生的经济剩余很有限，过分依赖田赋似乎并没有什么好处。但是，这种缺点被另一因素所抵消，即中国的纳税地亩数额巨大。即使税率很低，中央从田赋中所获得的收入依然是一个庞大的数目，足以应付政府的常规需求。在18世纪和19世纪前期，全国每年的田赋收入大约为3000万两白银。同时，由于间接税（盐课、关税等）的增加，清朝国库的总收入从1700年前后约3500万两白银，增加到18世纪后半期的4000多万两，乾隆中期最高可达6200万两上下（4900多万银两加上约1300万石粮）。因而，在整个18世纪，清朝大体上能够维持财政收支的平衡局面，这是由于岁入总能高于岁出。理论上，如果这种状态持续下去，其盈余能够年复一年无限地增多。此盈余在18世纪70年代达到历史最高位，约在7000万—8000万两白银之间，几乎是清朝国库岁入的两倍。这种现金储备十分重要，确保了中央在应付诸如救灾、水利、用兵等突发事件时，能够负担额外的支出。 但是，这种均衡是相对的和脆弱的，只有在同时具备以下三种条件时才存在：首先，无论是外部地缘环境还是国内社会政治秩序，都不存在严重的挑战力量。一旦内地出现大规模动乱，或者外部面临严重威胁，导致军费剧增，上述供需之间的平衡必然会被打破。其次，国家的税源不存在问题，特别是土地所有者的纳税能力未受影响，因为田赋毕竟构成了政府收入的最大组成部分。一旦人口的增长达到一个临界点，耗竭了经济剩余，纳税人很难照旧缴税，国库入不敷出，盈余日渐枯竭，甚至产生亏空，均衡局面必然会被打破。最后，国内市场物价特别是银钱比价相对稳定。这是因为田赋均以白银计算和交纳；银价长期上扬必然伤及百姓的纳税能力。  图2清朝国家财政构造中的低度均衡 为了说明这种均衡态势，图2以U曲线表示清朝财政中的需求（y轴）和供应（x轴）之间的关系。自1644年入主中原，至1681年基本恢复稳定（曲线上b点），在此期间的大部分年份，清朝的财政需求（大部分来自军事支出）超过了收入。在供需差距最大的a点，财政亏空达到了最高峰。而在b点和d点之间（从17世纪80年代到19世纪30年代），由于收入超过支出，出现了均衡局面。如果供给远远超过需求，盈余达到一个峰值（c点），朝廷会采取区域性或全国性的赋税蠲免政策。但清朝财务均衡状况只是暂时的、低水平的，一旦供需两端任何一方发生变化，这种均衡将不复存在。而这种均衡的消失，不外乎以下两个因素：其一，18世纪后期，在供给侧即税源产生问题，由于人口暴增，经济剩余减少，加上白银外流，直接影响到国家的抽取能力；其二，到19世纪中叶，出现了前所未有的外部威胁，加上长期的人口压力导致内乱的总爆发，使得财政支出迅速蹿升，最终彻底终结了清朝财政体系的供需平衡局面。 为了理解清朝财政的均衡态为什么是脆弱的、低水平的，这里有必要进一步探究供给侧的税源问题，特别是农产品在满足人口生计需求之后可供国家抽取的剩余资源问题，亦即土地所有者的纳税能力问题。 表面看来，直到19世纪初，清朝的税收仍然只相当于其经济总量的一小部分（3%—5%）。然而，这并不意味着纳税人总能轻松地履行纳税义务。为了理解其纳税能力，我们需要考虑以下几个因素：经济总产出（尤其是对田赋交纳起支撑作用的农业产量）；经济产量中用于维持人口生存所需要的部分；经济总量在扣除人口消耗后的余额，亦即可供国家抽取的潜在经济剩余。  表1清代的农业生产率（1600—1887）  表2清代的农业生产和人口（1600—1887） 经济史家郭松义提供了关于清代中国农业产量较为详尽可靠的估算（本文据此制成表1、表2）。从中可见，直到18世纪60年代，清朝经济一直呈现出增长的势头。粮食产量的提升（18世纪60年代的产量是17世纪初的1.69倍），还伴有人口大幅度增加（1.66倍）和耕地面积大量扩展（1.43倍）。换言之，粮食产量的增加，主要靠耕地面积的扩大，而这又要归因于大量新增加的人口向原本人烟稀少地区迁移，新垦了大量耕地。 但在18世纪后期，随着人口压力越来越大，形势发生了明显变化。当人口数量从1766年的2亿增加到1812年的3.5亿，同时可开垦的土地变得稀缺时（事实上，在此期间，耕地总面积几乎没有增加），人均耕地面积降至1784年的16.75亩和1812年的14.94亩（不到1766年的60%，见表2）。为确保新增人口的生计，18世纪中叶以后出现了一些新的或者较之过去更为显著的迹象，显示从18世纪晚期起人口增长对土地造成的压力越来越大。这些现象包括：（1）玉米和马铃薯的广泛栽培；（2）长江下游地区开始流行双熟制；（3）在18世纪中后期，清朝统治者宣布蠲免新垦耕地的田赋，同时禁止对这些耕地造册；（4）最重要的是，从18世纪60年代开始，农业劳动生产率大幅下降，人均粮食产量和人均粮食盈余双双下滑（见表1、表2）。 在18世纪90年代之后，经济剩余的大幅下降还伴随着另外两个新变化，从而进一步削弱了百姓的赋税承受能力：其一，鸦片走私迅猛发展，使得白银大量外流，由此导致白银价格的上升，以及用白银支付的田赋负担明显加重。其二，由于银价上升，人口剧增，百姓纳税能力下降，地方官府为了确保按时完成征税任务，越来越听任征收过程中的包收行为，官府与地方社会之间的关系日渐紧张。就全国而言，在1801年平定白莲教之后的近40年中，尽管内地各省和边疆各地区总体上保持安定，但由于上述各种因素的作用，不仅清朝国库的盈余再也无法恢复到从前的水平，而且社会上的不稳定因素也在日益增长。 综上所述，如果说清朝独特的地缘战略揭示了其疆域整合的必要性的话，那么，清朝财政构造中的低度均衡机制，则可用来说明其边陲用兵的可能性和有限性。此一机制塑就了中国在18世纪所展现的前所未有的强盛国力，但同时又为日后走向衰落埋下了伏笔。内地各省庞大的纳税田亩，使得清朝国库即使在田赋税率极低的条件下，均能借助和平时期岁入大于岁出的财政状况，产生巨额盈余，支撑边陲用兵所带来的浩繁负担，从而使疆域的整合成为可能。但是这种低度均衡是有条件的和脆弱的。一旦支撑这一机制的诸条件遭到破坏，需求剧增而供给不足，国库便会由盈转亏，从而反过来制约清朝的地缘战略，使之从主动进取变为保守收缩。 (责任编辑：admin) |