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（二）中央政府与民族地方政府的纵向关系 在我国当前单一制国家结构的政治框架内，中央政府与民族地方政府间存在的纵向府际关系，体现在以下三个具体维度。 1.中央政府赋权，民族地方政府被赋权作为单一制国家的中央集权组织机构，中央政府是国家最高权力的实际掌握者，结合国情、历史和文化，中央政府通过宪法和法律法规向民族地方政府进行赋权，给予民族地方政府以一定程度和范围之内的自治权力，使得民族地方政府在中央政府允许的范围之内，按照本民族地方的文化传统与民族特色，自主地安排制定自治法规，进行行政事务管理。这种赋权与被赋权的关系框架内，中央政府是上级机关，民族地方政府是下级机关；中央政府代表最广大人民掌握并行使国家的最高权力，在中央政府与民族地方政府组成的纵向府际关系中，中央政府居于主导地位，能够时刻体现和贯彻其自身的要求与意志；民族地方政府是被赋权的一方，其权力来源于中央政府，可以在中央政府允许的范围内享有有限的自主性，在出台民族地方自治法规与地方治理方面拥有有限的选择权。 2.中央政府领导，民族地方政府被领导 上级组织与下级组织的纵向隶属关系和领导关系，是维护单一制国家结构的必要条件。具化到我国当前的政治框架，这种领导与被领导的关系主要表现在：一方面，中央政府依托它所建立的特定职能部门对民族地方政府的行政工作、立法工作以及司法工作进行领导与监督，确保民族地方政府按照中央的统一部署和安排开展常规性/非常规性工作，保证政令畅通、上情下达；另一方面，民族地方政府也担负着履行中央政府赋予/授权各项工作职责的义务，对中央政府负责并有定期/不定期汇报本职工作的义务。概而述之，民族地方政府是在中央政府的领导之下开展各项工作的，在拥有有限的履职弹性的基础上，对中央政府负责并汇报工作。 3.中央政府与民族地方政府存在特殊利益关系 在中央政府与民族地方政府根本利益一致的基础上，也存在着各自的利益，在具体事务和特定领域之内，也不排除两者在根本利益一致基础上的局部的、特定领域的利益冲突问题。不管中央政府还是民族地方政府，两者都存在着自身的利益。中央政府既肩负着领导整个国家的职责，也肩负制定国民经济发展计划、引领社会进步的使命，而中央政府的各个部门也有着各自不同的利益；民族地方政府也是同样，在贯彻落实中央政府统一要求和各项规定的同时，也肩负领导民族地区经济建设、社会发展各项事业的重任，各个部门也有特定的利益领域和利益诉求。民族地方利益的实现在很大程度上受到中央政府的影响；民族地方经济建设、社会发展各项事业的推进情况也关系到国家整体利益的实现。 （三）民族地方政府与民族/非民族地方政府之间的横向关系 以提供公共服务或执行公共政策为目的，不同地方政府之间形成的互动关系和关联机制，构成了府际关系中的横向关系。关于地方政府间关系的主要形态，美国学者理查德·D·宾厄姆（Richard D．Bingham）曾经做出过很好的说明，他认为竞争与协商的动力在驱动着横向的政府间关系，并在这种竞争与协商的互动之中形成了一种平等权力主体之间的分割体系。我国在中央政府的统一领导之下，地方政府之间的关系得以展开。具体到当代中国民族地方政府与民族/非民族地方政府之间的横向关系，基本是在平等竞争和互惠协商层面展开的。 1.平等竞争关系 单一制国家结构中，行政级别相同的地方政府具有平等的法律和政治地位。因此，民族地方政府与非民族地方政府的关系在政治层面是平等的。唯一的差别是在民族区域自治制度之下，民族地方政府被赋予自主决定本地事务的自治权。这种自治权行使的前提是不违背宪法和其他法律规范，同时也决不意味着拥有自治权的民族地方政府就享有了其他非民族地方政府的“特权”，凌驾于非民族地方政府之上。政治平等与法律平等，是理解民族地方政府与非民族地方政府之间关系的基础。 随着20世纪90年代我国中央政府行政权力向地方政府的逐渐下放以及财税体制改革的不断推进，地方政府成为拥有更多资源配置权力的利益主体，由此，平等基础之上的竞争关系就成为地方政府之间关系的显著特征。有研究表明，在不考虑外界干预且都共同遵守同一约束机制的条件下，通过竞争为自身获取最大化利益，便会成为治理水平相近的地方政府所采用的常见策略。 综合来看，这种竞争主要围绕如下内容（领域）展开：其一，行政效率提升。一般而言，一个廉洁高效的政府能够在地方经济社会发展领域取得更好的成绩，政府的公信力更高也更被地方群众所认同；其二，吸引人才与投资。资本和人才的流入会为地方经济建设和社会发展注入更多的创造力和活力，因此，如何吸引人才、改善投资环境，就成为地方政府关注的重点问题；其三，法律制度供给。地方政府完善本行政区域范围内的各项法律法规（民族地方政府还包括自治条例和单行条例等），可以有法可依，更好地保障产权，保护包括生产者、投资者、经营者、消费者在内的全体公民的权益。 2.协商互惠关系 中国以市场化为基本取向的经济体制改革，使得政治层面地方政府的府际合作日趋频繁。这种合作是在协商互惠的关系中展开的，其原因主要在于：经济可持续发展、环境保护、人口跨地域流动等问题，仅仅依托本地地方政府的能力已经难以解决，政府与非政府组织之间的合作也无法在政策层面和资源整合的层面发挥足够的效力。因此地方政府之间的协商互惠、合作共赢就成为彼此的需要。 这种地方政府之间的协商互惠关系主要表现在如下领域：其一，由非政府组织牵线搭桥，围绕区域经济发展等关键问题，促成地方政府之间的合作。比如在长三角、珠三角地区开展的区域经济发展合作，很多就是这个模式；其二，由中央政府提出发展战略，涉及到的地方政府贯彻落实的，如京津冀一体化建设中北京、天津和河北三个直辖市（省）之间的合作；其三，由中央政府的政策导向促成地方政府之间的合作，比较典型的是“对口支援”政策，由发达地区支援欠发达地区，提供人才、技术、资金、资源的援助。这种地方政府间关系表面看起来是单向的发展要素输出，但背后的逻辑恰恰是你中有我、我中有你的全国一盘棋观念，欠发达地区的发展符合国家根本利益，长远来看也有利于兄弟省份（直辖市）的发展。 值得注意的是，在民族地方政府间关系中，还存在一种较为特殊的“大自治、小自治”的关系。比如在内蒙古，同时还包含着鄂伦春、鄂温克、莫力达瓦达斡尔３个自治旗，由此存在一个大的自治区域与内部几个小的自治区域的地方政府间关系，同样的情况在新疆也有存在。 （四）府际关系对族际政治整合的正反影响及作用机理 从规范意义上进行学理分析，府际关系对于族际政治整合的影响建立在府际关系状况评估的基础上——不同的府际关系状况会对族际政治整合产生不同的影响。府际关系状况，可以在以下两个层面进行评估：其一，从静态和动态层面对府际关系做以现状评估。从静态层面看，它指的是在某个特定的时间节点，府际关系是怎样的一种状态，是协作共赢、团结互助的，还是冲突对抗、彼此分立的；从动态层面看，它指的是在一个持续的时间段里，府际关系展现出怎样的发展态势，是从冲突对抗走向协作共赢，抑或相反。其二，从纵向和横向层面对府际关系做以现状评估。从纵向关系来看，在赋权与被赋权、领导与被领导的大背景之下，看赋权的数量与质量、上下级行政部门之间的上情下达与下情上传之间的互动效率与闭环水平；从横向关系来看，对民族地方政府与民族/非民族地方政府之间的平等竞争与协商互惠状况进行评估，了解关系的亲疏远近，以及这一关系对政治整合的正负影响。而在横向府际关系之中，省级政府之间关系处于核心和中轴。 族际政治整合与府际关系的关联性在理论上体现在两个方面：首先，当府际关系呈现出稳定、和谐、有序的良性面向时，往往会有利于促进族际政治整合实践。对此问题，荀丽丽、包智明两位学者进行的一项研究给我们提供了一个很好的例证。在中央政府的倡导和地方政府的回应之中，“生态”的权威得以生成——因为它既是中央政府关注的“地方价值”，也是地方政府与公众关注的“国家利益”；而当府际关系以恶性、冲突、变动作为基本面时，对族际政治整合的影响一般就是逆向的、消极的，阻碍族际政治整合。当然这一表述方式过于学理和概括，需要在具体的府际关系考察中去探寻这种正反影响的范围和程度，展现其作用机理。当代中国的“族际政治整合的核心能力主要体现为民族均衡发展能力、民族事务法治化能力、政治合法性建构能力和中华民族凝聚能力”。 在下文讨论中，我们试图通过对当代中国民族政策的价值诉求与实践效绩之间落差的讨论，分析纵向府际关系对族际政治整合的影响；通过对民族地方各项事业发展面临压力与挑战的讨论，分析横向府际关系对族际政治整合的影响。 (责任编辑：admin) |