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二、纵向府际关系分析：民族政策价值诉求与实践效绩的落差 我国当前的民族区域自治制度，是党在经典马克思主义理论指导下，考量中国特殊的国情和民族现实状况，所做出的创造性顶层设计。这一顶层设计构成理解当代中国族际政治整合的政策环境与制度安排，也为讨论纵向府际关系对族际政治整合的影响提供了重要范本。 （一）民族政策价值诉求与实践效绩的落差 中国共产党对于我国民族政策的探索以抗日战争为界，大体经历了两个时期。抗战之前，我们主要学习效仿了苏联民族问题治理方式，以“民族自决”和“联邦制”作为解决民族问题的政策/制度取向。事实证明，这一取向对于团结最大多数的革命群众、凝聚共识发挥了重要作用；抗战及抗战之后，我们开始基于本国国情重新思考民族问题治理方式，并把这一内容纳入到建立一个怎样的新中国的整体框架之内。由此，中国共产党“结合中国民族国情，创立了民族区域自治制度和民族政策体系”，“民族区域自治”原则和与单一制国家结构相匹配的“民族区域自治制度”应运而生，前者成为我国民族政策的核心原则，后者则成为了我国三大基本政治制度之一。 有分析表明，该民族政策体系有三大核心价值定位，分别是政治价值诉求中的各民族人民当家作主、经济价值诉求中的各民族人民共同富裕，以及社会价值诉求中的各民族人民真实平等。其最终趣旨在于实现马克思所言的“人类解放”，其实现途径则包括社会解放、民族解放等具体措施。就此而言，以民族区域自治为核心的中国民族政策站位高远，是基于“人类解放”理念的政策设计与制度安排，以实现各民族人民当家作主、共同富裕和真实平等作为内在价值追求。为此，我们制定实施了一系列旨在保障各民族真实平等的民族优惠政策，努力在因由历史、自然条件、生态环境、地域分布等因素造成的不同民族发展落差的背景下寻求真实平等的关怀。 然而，在我国民族政策具体实施过程中，也出现了一些不尽如人意的地方，在一定程度上影响到该民族政策体系设计初衷的体现，同时也对族际政治整合构成一定程度的阻碍。张海洋指出，“一种基于高尚理想的制度需要两个条件才能运行：一是认真兑现；二是精心呵护”。从目前的情况来看，这一政策在认真兑现和精心呵护方面还存在一定差距。具体表现在：其一，民族政策的落实与民族地方实际、少数民族实际相脱离，“一刀切”现象普遍，难以做到因地制宜、一切从实际出发，政策实施效果不尽人意；其二，《民族区域自治法》的落实与实现程度非常有限，该法颁布实施已经35年，分量最重的5个自治区的自治条例却没有出来。另外该法在保障自治权的真正行使，捍卫民族地区与少数民族的核心利益诉求——诸如生态补偿、资源开发与利用等方面的能力也捉襟见肘；其三，自治权的行使举步维艰，《宪法》和《民族区域自治法》都规定了少数民族自治的核心是少数民族自主管理本民族内部事务，民族区域自治是民族因素和区域因素的结合，但对于这些“关键性表述”至今也没有明确的界定和说明，不知道该如何操作实施。 基于以上分析，可以对我国现行民族政策做出如下评价：以民族区域自治为核心原则的民族政策体系是符合中国国情和民族问题实际的顶层设计，其设计理念高尚纯洁，站位高远，但是这一政策体系在具体执行过程中却出现了一些问题，这些问题在一定程度上影响了这一政策设计初衷的实现。 （二）我国现行民族政策实施的纵向府际关系分析 我们认为，上述问题构成了我国现行民族政策的价值诉求与实践效绩之间的落差。产生这种尴尬局面的原因主要来自于民族政策的设计可以“志当存高远”，但是要把它贯彻落实，就必须要在现实的政治生态中进行，政策执行过程中所面对的纵向府际关系现实是导致两者间落差的重要因素之一。 一方面，中央政府与民族地方政府之间在赋权与被赋权、领导与被领导的前提之下，围绕政治权力和经济利益形成了一种事实上的多方博弈关系，而不是应然的平等合作、协商共赢关系。多方博弈中的主要博弈方可以包括纵向的中央与地方（中共中央、国务院及各部委——自治区党委、政府及各职能部门等等）以及地方政府内部各部门（某一级自治地方的党政部门、维稳部门与自治地方的民族事务职能部门等），而在这场博弈之中，民族地方政府明显处于劣势地位。就此而言，一个非常典型的例证来自于自治条例的制定和出台。我们发现，某个省或民族自治区内部的自治条例制定出台往往比较容易，如自治州、自治县（旗）乃至自治乡的自治条例。究其原因，是因为这些条例都发生在民族地方内部，而不需要直接和中央发生关系。相比之下，自治区层面的自治条例自1947年全国第一个民族自治区成立以来就一直无法制定出台，主要是因为这一层级的自治条例涉及到中央和地方的关系，而自治区政府显然没有太多的能力和资源可以在和中央的博弈中胜出，所以迟迟未能出台。 另一方面，也是一个无法忽视的事实在于，中央层面的领导能力、执行能力，以及一以贯之、坚定不移地推进民族政策的决心和信心方面也存在着不容忽视和回避的问题，而民族地方政府对于这种状况的出现，基于同样的原因，基本处于无能为力的境地。我国现行民族政策从设计酝酿到贯彻实施至今的时间跨度接近一百年之久，从中华人民共和国建国到现在的贯彻实施、进行制度建设也有近七十年，在《中华人民共和国宪法》中有对它的清晰表述和明确定位，《民族区域自治法》作为基本法也已经颁布35年之久，并且还经过了2001年的修订与完善。然而，所有这一切都还只是问题的一个方面，具体分析一下就会发现，中央层面对于民族政策实施的领导能力、执行能力并不如我们想象中强大。从1992年党的十四大开始直至2012年，20年间共计有四次党的全国代表大会（十四大、十五大、十六大、十七大）没有强调民族工作，也没有提到要坚持、完善和发展民族区域自治制度。而自治区层级自治条例的迟迟难以出台，也是同样的问题。前段时间，无论学界还是官方都有质疑甚至反对我国现行民族政策的声音，这些声音的存在恰恰也在一个侧面说明了这一问题。 （三）优化纵向府际关系，弥合价值诉求与实践效绩落差 我们认为，如何在中央集权与民族地方分权的府际关系多方博弈中确保自治权的真实有效执行，是化解民族政策价值诉求与实践绩效之间落差的关键，也是实现当代中国族际政治整合的要点。为此，要在坚持以民族区域自治制度为核心的我国现行民族政策的基础上，对其进行完善和发展，把优化党政领导机关与民族地方自治机关的纵向府际关系纳入到我国政治体制改革的整体部署之中去，建立健全和完善民族区域自治法律体系，强化民族自治地方的财经自主权，确保民族自治地方自治权的真实有效执行。 一方面，要提高民族地方自治机关行使自治权的主体能力。在我国，中央与地方的利益根本上是一致的，但是具体到某些方面也会发生冲突。在我国现行的政治框架内，民族地方自治机关（地方人大与地方政府）是民族自治权的行使单位，当自治权为自治机关所履行时，不免会与上级机关、地方党委形成实践层次的三方博弈。但需要指出的是，无论国家政策文本还是法律规定，都确保了地方自治机关履行自治权的主体地位，就此而言，自治机关主体性与能动性的提高是自治权有效、顺利实施的关键。与此同时，还要意识到自治机关的干部是由民族地方的公民来组成的，提高民族地方人民代表大会和地方人民政府的主体能力，也要提升包括自治机关干部在内的民族地方全体公民对自身权益的认识。公民自身权益意识的清晰是一个渐进过程，需要公民“从下而上”的意识自觉，同时也需要国家层面“从上而下”的制度续推。当期国家在实践层面所践行的村民自治、政务公开等凸显基层民主的制度，无疑在客观上提升了公民权益意识的觉醒。履行自治权的根本目的在于对民族地区全体公民权益的有效保障，从这个意义上说，有效行使自治权与切实提升公民权益意识二者相互依存、彼此成全。 另一方面，完善对自治权行使的法律内容与保障机制。任何一部法律条文都不会是一成不变的，随着社会生活的改变也相应地会作些补充和删减，《民族区域自治法》也不例外。但是法律条文的改变又是有规则可遵循的，其原则是在受到宪法约束的同时，应当使自治机关的自治权大于同级地方政府机关的权力而小于特别行政区的权力。作为国家基本政治规范，《民族区域自治法》对民族区域自治权的规定体现出总体性、方向性与纲领性原则，但在具体实施过程中的操作需要进一步细化。因此，为保证民族区域自治权的有效实施，仍需要有关部门依据《民族区域自治法》，对具体实施细节和过程做出可操作化的规定。就此而言，自治机关民族地区自治权的有效行使，必须以完善自治权的法律保障机制为基础。 (责任编辑：admin) |