知识青年上山下乡，是我国20世纪六七十年代尤其是“文化大革命”期间解决城镇青年就业的主要出路。据统计，从1962年至1979年末，全国累计下乡的城镇知识青年多达1776.48万人《1961—1979年全国知识青年上山下乡人数》，转引自顾洪章主编《中国知识青年上山下乡始末》(中国检察出版社，1997年)第301页。。十几年中知识青年下乡工作积累了很多问题，粉碎“四人帮”之后，知青工作已成为五个“老大难”问题(知青、劳动、工资、物资、物价)中的首要问题。1978年10月31日至12月10日，第二次全国知识青年上山下乡工作会议召开，根据新时期的总任务和国民经济发展的实际情况，决定调整知识青年问题的工作方针和政策。首先改变过去城镇中学毕业生“以下乡为主”的方针，允许大部分中学毕业生留在城市升学和就业;同时放松了上山下乡知识青年因病、因家庭困难返回城市的限制，并宣布对广大知识青年要本着“国家关心，负责到底”的精神，积极妥善地予以安排，这给知识青年带来了返城的希望。此后，大批知青开始返城。1978年末在乡知青共有606万人，1979年一年就回城414.6万人顾洪章主编《中国知识青年上山下乡始末》，第195页。。到70年代末，90%以上的知青返城，加上原有待业的和新成长的劳动力，城镇待业人员总数达到了1500万程连升:《中国反失业政策研究》，中国社会科学出版社，2002年，第119页。。
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当时，国家的整个经济形势还比较困难，“统包统配”20世纪50年代，与高度集中统一的计划经济体制相适应，在向单一全民所有制过渡过程中，我国逐步形成了“统包统配”的劳动就业制度。即城镇劳动力统由国家包揽就业，用行政手段实行“统一计划、统一招收、统一调配”。这一制度对于新中国初期解决旧社会遗留下来的400万失业人员的就业问题，对于有计划地进行大规模的社会主义建设，稳定政治局势曾起过积极作用。但随着经济的发展，这种制度堵塞多种就业渠道、制约劳动者积极性等弊端渐趋突出。党的十一届三中全会以后，我国开始积极稳妥地改革统包统配制度，并取得明显成效。的就业制度已很难解决他们的就业，各大中城市无不受到沉重的就业压力。由于一时难以提供如此众多的就业岗位，1979年前后，全国21个省、市、自治区相继发生回城知青、城镇待业青年集会、游行、请愿和哄闹政府机关的事件，成为严重的社会问题。千方百计解决城镇青年就业问题成为党和政府在20世纪70年代末80年代初的头等大事。
1979年10月4日，邓小平在中央召开的讨论1980年国民经济计划座谈会的讲话中，强调解决城镇青年就业问题。他指出:“落实政策问题、就业问题、上山下乡知识青年回城市问题，这些都是社会、政治问题，主要还是从经济角度来解决。经济不发展，这些问题永远不能解决。”“总之，要用经济办法解决政治问题、社会问题。要广开门路，多想办法，千方百计，解决问题。”《邓小平文选》第2卷，人民出版社，1994年，第195、196页。这个讲话，为解决城镇青年就业问题指明了方向。即解决待业问题的根本出路只能是深化经济体制改革，改革过去“统包统配”的劳动就业制度。但是劳动就业制度的改革是一个逐步的过程，不能一蹴而就。为了减轻沉重的就业压力，党和政府不得不多方努力。
在这种形势下，职工退休退职、子女顶替参加工作开始作为缓解城镇青年就业压力的手段在全国范围内实行。如前所述，“文化大革命”时期，正常的退休、退职被中止，到“文革”结束时，企业职工应退而未退者达200多万人，机关、事业单位职工60多万人，何玉长:《当代中国社会制度的变迁》，河北大学出版社，2004年，第106页。使得企事业单位职工日益老化。为了妥善安置退休职工的生活，并促进工人队伍的更新，1978年6月，国务院颁发了《关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《关于工人退休、退职的暂行办法》(以下简称《暂行办法》)，大力推进干部、工人的退休工作。结合当时城镇严峻的就业形势，《暂行办法》规定工人退休、退职后，“家庭生活确实困难的，或多子女上山下乡、子女就业少的，原则上可以招收其一名符合招工条件的子女参加工作;招收的子女，可以是按政策规定留城的知识青年，或是上山下乡知识青年，也可以是城镇应届中学毕业生。可以允许一名子女顶替参加工作。”“家居农村的退休、退职工人，应尽量回到农村安置，本人户口迁回农村的，也可以招收他们在农村的一名符合招工条件的子女参加工作”《国务院关于颁发〈国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法〉和〈国务院关于工人退休、退职的暂行办法〉的通知》(1978年6月2日)。。
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