晚清上海存在3个相对独立的行政机构：公共租界、法租界、华界。他们各自为政，互不统辖，但也互有联系。在处理内政、外交事务方面，3家各有特点。这种特殊的政治格局，使得上海的政治运作呈现出与众不同的特质，既不同于主权完整的中国内地城市，也不同于当时属于殖民地的香港、新加坡等城市。本文以1897年的小车工人抗捐事件为个案，分析晚清上海政治运作的特点。
    一、事件缘起
    小车即独轮车，又称羊角车、鸡公车、江北车，始见于汉代，在近代以前，普遍使用于长江以北的农村，同治初年开始在上海出现。其车身不长亦不阔，一人在后推行，便于在城市中走街穿巷；颇能负重，能载货四五百斤，载人五六个，价格便宜，市民乐意使用，因此其数量迅速增多。小车始行于城南，惟庸工坐之，继行于城北，则士商坐之，后则妓女亦坐之。“于是，洋场小车多至数千辆”（注：《申报》，1876年2月17日（光绪二年正月廿三日）。）。随着小车运输业的兴盛，公共租界工部局从1870年开征小车执照捐，每车月捐初定200文。随后，法租界亦循例征捐，两租界还达成均分小车捐银的协议。至1874年，两租界捐照小车已有3000辆。以后更日增月长，最多时有20000辆（注：《论小车夫加捐滋事》，《新闻报》1897年4月7日。）。
    1870年代小车一度受到黄包车的挑战。黄包车于1874年由日本输入上海。比起小车，黄包车速度较快，乘坐舒适，因此，相当一部分小车乘客被争夺过去。1882年，公共租界还剩捐照小车1500辆，比8年以前的2200辆减少700辆。但是，此后上海进出口贸易扩大，货物集散量增多，货运小车不断增加，成为遍布大街小巷的重要货运工具，到1895年有42800辆，1896年为50500辆，1897年增加到57000辆（注：《工部局年报》，1897年，第55页。）。小车运输的商品有布匹、肥皂、煤油、茶叶以及各种日用品，南市一带的小车则以运输粮食为主。
    小车是独轮，数百斤重量全压在一个轮子上，对砖石路面损坏颇大，1896年工部局称每年用来修治道路费用多达10余万两。
    小车的增多与路面保养成为尖锐的矛盾。租界当局便以增加车捐达到限制车数的目的。
    还在1888年，小车工人就因加捐与租界当局发生过一次冲突。小车月捐在1871年为200文，到1878年增至400文，外加小费35文。1888年3月，工部局与公董局决定将月捐提至1000文。小车工人奋起反对。他们聚集在县署前，要求知县与租界当局交涉。知县裴大中与上海道龚照瑗向工部局及英国领事多次交涉，无效。2000多小车工人汇集在会审公廨与巡捕房前，要求免增捐费，巡捕以暴力镇压，工人以砖瓦石块还击。经领事团出面调解，工部局与公董局宣布暂不加捐。这次抗捐，以小车工人胜利告终。
    9年之后，1897年1月1日，工部局致函会审公廨谳员，告以决定从4月1日起，小车月捐增加到600文，连同小费，每月共纳635文。3月9日，公共租界纳税人年会上，通过了这项加捐的决议（注：《工部局年报》，1897年，第54页。）。法租界也宣布对小车加捐。这又引起小车工人的反抗。
    4月1日，工部局执行纳税外人会议决议，开征小车工新捐。是日下午，租界内凡领有执照的小车工一律罢工，拒领新照，抵制新捐。租界当局派巡捕弹压，在北京路桥堍发生冲突。小车夫群起抗议。第二天，有少数车夫违约捐照，出车运货，遭罢工者群起殴打，巡捕出动弹压。有五六百名小车工人前往县署，以入不敷出，要求县令照会工部局取消加捐事宜，署知县黄承暄以此属租界之事、本县无法作主而婉拒。
    4月4日，数千名小车工人聚集在外滩示威游行，队伍行进到广东路时遭巡捕镇压，有些人受伤。有两名车夫被抓入会审公廨。车夫更为不平。
    4月5日，清晨，美租界熙华德路丰裕米店自备小车运米，行至北苏州路，小车工人发现，一拥而上，将车、米、车夫推入河中。巡捕闻声前来驱赶，与工人发生冲突，张毛芝等7名车夫被捕（注：这7人是张毛芝、张阿福、张阿二、张阿三、张福群、叶罗来与任海三。）。上午，数千名小车工人示威抗议，自西门外、外洋泾桥至广东路一带，喧嚷之声，闻于远近。愤怒的人群将法租界外滩东北角、英租界外滩的东南角一带的西商窗玻璃肆行击毁。西捕、西商出而镇压，乱成一团。工商局以此为暴动，鸣响警钟，出动万国商团镇压。停泊在黄浦江上英国兵舰鸣炮恫吓，并派遣水兵两队上岸参与镇压。小车工人被打伤多人，印捕、英捕各伤1人，商团伤2人。对此，西人的记载是这样的：
    在星期一（即4月5日--引者）早晨，发生了这个星期中最严重的一次示威，一群约700至800名的暴徒，大都手持竹竿，后面跟着一大批活跃的同情者，从法租界越过洋泾浜的外滩大桥直趋英美公共租界。这场暴动就此开始，其起因起初以为是由于死了两名中国人，虽然在这一点上并没有直接的证据。……此时约11点钟，有些绅士恰巧在俱乐部里。他们冲了出来，想去帮助巡捕。巡捕们也已经得到了其他人员的增援，包括麦西森（Matheson）巡官和两名锡克骑兵。此时，这群暴徒的情绪显然极为敌对。在麦西森巡官的双腿严重受伤之后，我们便打电话要求支援。几分钟之后，那些赤手空拳的外国人被迫避至麦边（McBain）先生的办公室。办公室的玻璃立即被砖块砸碎。这些砖块是暴徒们从法租界那边正在拆毁的一些建筑物中拣到后放在篮里带来的。俱乐部的阳台上也满是碎砖。……由于支援力量的到达，巡捕才将人群略微驱退。但形势已如此危急，工部局总董便要求布罗迪·克拉克（Brodie Clarke）少校出动万国商团，并请各军舰派遣登陆部队。……英国军舰林纳特（Linnet）号、普洛弗（Plover）号和美国军舰蒙诺卡赛（Monocacy）号的登陆部队令人钦佩地迅速上了岸，英国领事馆、总巡捕房和其他重要建筑物也布置了卫兵。同时，万国商团全副武装地赶赴各自的集结地。（注：《海关十年报告之二》（1892-1901），见徐雪筠等译《上海近代社会经济发展概况，1882-1931海关十年报告译编》，上海社会科学院出版社1985年版，第41-42页。）
    在法租界，车夫二三千人，拥至大自鸣钟捕房示威，亦遭巡捕镇压。
    小车工人的抗捐活动，得到了租界其他行业的同情和支持。上海的中文报纸《申报》、《新闻报》、《时务报》等，均发表评论文章，同情小车工人，指责工部局加捐不近情理。上海的丝业、茶叶、洋货业等各界商人对于租界加捐之事，联名给租界写信，为小车工人叫苦，历陈苦况，要求不再加捐。