自新疆东部设置州县地区的道员，既有与内地道员相同的职权，如申详、监察、兼管学政等地方民政权力，也有适应边疆地区具体要求的特殊性。建省前镇迪道职掌的特殊性表现在三个方面：1、管辖地域和管辖机构重叠。2、受到军府制度的制约，其权力受到限制，以督理屯田粮务为要务。3、管辖民众不包括当地全部民众，即不包括当地的土居民族。管辖地域的重叠和管辖机构的重叠，是清政府为了更加有力的统治新疆东部地区。虽然在伊犁将军之下，乌鲁木齐都统实际上直接统辖新疆东部地区。这样，在地域上，道员辖区既隶属于陕甘总督下的甘肃省，又是乌鲁木齐都统辖区；在管辖机构上，地方上既有府州县的行政建置，又有各级都统、大臣的建置。这样的地方建置是清政府军府制度下，“以军统政”思想的反映。但在镇迪道辖境内，军府制与州县制度双重的统辖之下，乌鲁木齐都统限制了镇迪道对各级官吏的监督职能和民政职能，军政官员兼理民政，又缺乏必要的监督，造成吏治腐败。
    乌鲁木齐都统“驻扎巩宁城，统辖满、汉文武官员，督理八旗、绿营军务，总办地方刑钱事件”(31)。而道、府、州、县各地方行政机构，则隶属甘肃，是交叉重叠的政治管理体制。乾隆四十年（1775年）乌鲁木齐都统索诺木策凌奏请，“乌鲁木齐所属地方命盗钱谷一切案件由该道转呈都统办理，其巴里坤地方一切事件向由该道往报总督办理。查该处距兰州城四千余里，鞭长莫及，难免贻误。且现在巴里坤、古城、吐鲁番满营事务俱属乌鲁木齐都统总理。应将巴里坤、奇台、古城地方事务全归乌鲁木齐都统办理”。“辖领队大臣五（本城一、吐鲁番一、巴里坤一、古城一、库尔喀喇乌苏一），协领十二（本城六、外城六），节制提、镇（迪化城提标、巴里坤镇标、哈密协、玛纳斯协）”(32)。这样，乌鲁木齐都统的辖境包括了全部新疆东部地区，其权限也扩展到“地方命盗钱谷一切案件”、“地方事务全归乌鲁木齐都统办理”。王希隆认为，实际上清朝在新疆设立了两个军府，即伊犁将军府和乌鲁木齐都统府，乌鲁木齐都统虽然在名义上受伊犁将军节制，但与将军同为武官从一品。都统的权限有“统辖满、汉文武官员，督理八旗、绿营军务，总办地方刑钱事件”三个部分，这实际上是把行政建制归于都统的属下，成为都统的特殊权限，都统府职能权限在某些方面超过了伊犁将军。正是由于乌鲁木齐地方的命盗钱谷一切案件都由镇迪道转呈都统办理，都统府直接管辖钱谷事务，监督机制不足，自乾隆三十九年（1773）开始，府县官员借采买粮石之机，集体贪污。四十七年（1782年）案发，上自都统、道员、知府、知州，下至知县、通判、所千总，被清朝处死、发遣计20余人，都统索诺木策凌也因受贿被赐令自恭(33)。
    督理屯田粮务是各道员的要务。笔者所见关于内省道员衙门的设置记述不多见，而镇迪道道员衙门的设置较为庞大：“原议镇迪道员缺定为冲繁难三要，满缺三年俸满咨部办理。镇迪道衙门：书吏十四名，门子四名，门吏二名，皂隶十二名，铺兵二名，库子四名，快手十二名，举伞轿夫七名，民壮二十名。”(34) 应该是为了适应协助管理屯垦开发相关事务的要求。解决驻军粮饷，是清代新疆道员历来的职责，也是不同于内地道员的特殊职掌之一。重新统一新疆以前，清政府就派驻粮员经办此事。乾隆四十年（1775年），巴里坤地方秋收时，勒尔谨奏请乘时采买，以备供支，“据各道府盘查结报，均属实贮在仓，并无亏缺”(35)。是为道员负责核查粮食收成和仓储情况，并上报陕甘总督。乾隆三十七年（1772年）道员加屯田粮务衔，改设巴里坤屯田粮务兵备道，后移驻乌鲁木齐，“复因乌鲁木齐地方辽阔，事务繁剧，知州一人，兼管莫及，巴里坤道移驻迪化”(36)。这是由于驻军置守解决粮饷而开展的兵屯、民屯，以及府州县建置已经扩展到奇台、乌鲁木齐、辟展等地，道员管辖职能和管辖范围扩大，原来的建置不敷管理而改设。安西道、巴里坤道、镇迪道的变化，体现了督理屯田粮务是道员的重要职责。至乾隆四十一年（1776年），改设分巡镇迪粮务兵备道，去屯田衔而为粮务衔，是因为此时北疆地区屯垦区已经形成，道员职责更重于州县民政之故。
    镇迪道治内地移民而不治土居民众的特点，是清代“因俗而治”的边疆政策决定的。根据各个民族分布的情况，清政府制定了军府制度之下扎萨克制度、伯克制度、八旗制度及州县制度等多种地方行政制度。镇迪道下辖的哈密、吐鲁番等地区，是南疆回部的组成部分。在吐鲁番和哈密，实施扎萨克制度，即由清政府册封的扎萨克回王管辖本民族事务。各级府州县只管辖从内地迁移来的汉回民众，不得过问回王事务。这是利用当地的封建势力来维持其社会的稳定发展而制定的，是适和当时的国情和有利于清朝统治的边疆政策。但随着时代的发展，多种制度并行必然带来诸多的弊端。地方民政管理多样化，不利于新疆政令的统一；而人为的把一个地区的民众分成两部分进行管辖，不利于各民族的交流和团结，更为严重的是使地方容易产生离心倾向(37)。
    二 清末新疆建省过程中四道的设置
    有研究认为，由于布按两司成为督抚的幕僚机构，道渐成独立的地方行政机构，乃使其职权上发生了重大变化，其民政权加大(38)。清末由于省级地方机构专业化发展，筹备立宪颁订新官制，使各省原有的无辖区的专司道裁并殆尽。周振鹤先生认为自清代干嘉以后，道向一级政区的方向变化，其地方行政机构的性质增强(39)，但由于没有官方的正式承认，只能称其为准政区。因应时代需要，又设立了两种负责全省事务的道，即巡警道和劝业道。有的道员督理海关，还有的道员担负地方政府办理中外交涉、筹划军事布防的职责，均为外交和洋务的要求而产生的变化。
    清末新疆建省时期四道的建置，也体现了这些变化。但由于清末边疆政策的转变，新疆建置四道，与原有的地方行政建置相比产生了巨大的变化，具有地方特色和时代特点。