鸦片烟毒，自19世纪中叶泛滥开始，为祸中华百数十年，成为近代中国最为严重的社会问题之一。所谓“一枝竹枪，杀死英雄豪杰不见血；半檠灯火，烧尽田园家业并无灰”，正是这一人间惨剧的真实写照，在这期间，历届政府对禁烟都做过或多或少的努力。国民政府自1927年定都南京开始，到1949年最后覆灭，统治中国23年间，对禁烟并无通盘的考虑和彻底的决心，其禁政也数经更迭，互不相续。加之战争频仍，资料散失，研究者难得其祥。笔者依据部分档案、报刊及文史资料探其大概，现分阶段阐述如下：
    （一）“寓禁于征”时期。国民政府建立伊始，便面对烟毒造成的“饥馑遍地，战乱不辍，实业凋敝，道德堕落”的困顿局面（注：《拒毒月刊》第4期专号，第4页。），大江南北翘首以待，希望新政府能解决烟毒问题。同时，由于新政府成立之初，军事浩繁，动费万千，使财政奇绌，罗掘俱穷。于是国民政府推出“寓禁于征”政策，意在禁烟领域一石两鸟，名利双收。1927年8月20日，国民党中央政治会议第105次会议议决，由财政部出面禁烟，自1928年始，限三年内完全禁绝。由此财政部内设禁烟处统管禁烟事宜，各县分设禁烟局及戒烟药品（注：戒烟药品即鸦片制品，征收烟税称特税，这是国民政府掩人耳目的说法。）专卖处分头贯彻。9月，财政部颁布《禁烟暂行章程》13条（注：本文所引用之法令法规，除注明出处外，均引自《中国禁烟法令变迁史·附录》。），其实质是将一切私运、私吸、私售变为专运公卖，征收高额烟税，税率第一年为70%，第二年100%，第三年200%。同时规定，戒烟药品须交禁烟机关统一运输，遵章贴用印花；贩卖戒烟药品须先行呈报财政部请领特许证，否则科以3000元以下罚金；吸食鸦片也要请领吸烟执照，交执照税后方可吸食。11月，又公布《国民政府修正禁烟条例》，主要内容与《章程》大同小异，重点仍在抽税，只是对申领执照、特许证、印花税，以及罚金和没收财产等规定得既详且严。
    1928年3月20日，财政部公布《戒烟药料护运章程》，该章程称，为便利商民巩固运输，特备运舰数艘轮流护运戒烟药料。戒烟药料满100两以上者，可请专运所代运，并特别规定，所运药料不满一担（1000两）者，均以一担计算纳税。次日，财政部又公布《征收戒烟药料特税章程》，规定财政部“于各省扼要地点设立专运所，凡此项药运经该所辖境再输往各埠者，除应纳部定各省原征各税外，须按本章程所定缴纳特税，”“每1000两征收特税国币300元。”4月9日，在公布实施的《戒烟药料印花领用章程》中，规定戒烟药料印花计3类19种，“凡药料不贴印花者即属私货，”“一经查出即将原货充公，并按应纳税额处以五倍之罚金。”至此，国民政府在征收鸦片烟税方面建立起一套完整的体系。
    为保证烟税收入，国民政府不惜从烟苗抓起。1928年3月19日颁布的《各省检查烟苗局章程》中明确规定，各省须设检查烟苗局，办理检查烟苗及征费暨收买药料事宜。同时规定烟农申报栽种田亩时，“如有以多报少，希图瞒匿，一经查出或被告发，除责令补报外，并处以应缴费额10倍以上100倍以下之罚金。”征收药料时，价格须先期呈请核准，并“精密检查品质”，以防掺假。稍后，再次修正颁布的禁烟条例（21条），对禁烟机构的设置更臻完善，上设禁烟总局，紧要区域设分局，非紧要区域各县设分所，并将“栽种罂粟……除将烟苗铲除外并处10年以下5年以上有期徒刑”修订为经“特许”者，可栽种罂粟。如此规定无异于号召农民只要照章纳税就可大量种植罂粟。同期颁布的《审理烟案简易程序》更是直言不讳，特别规定“凡被告人预以声明，愿纳法定最高度之罚金额”，可“不经审判，迳行执行，”即以钱代法。
    在旧中国，法令即政策之体现。从“寓禁于征”时期颁布的法令法规中，可以清晰地看到国民政府禁烟目的之所在。由财政部出面禁烟，本身对民众就是一个强烈的暗示：国家要借烟生利！只是蒋介石作为新军阀比他的对手们高明得多。他高举禁烟旗帜，却大干纵毒取利的勾当。正如时任财政部次长的郑洪年所言：“目下禁烟计划，仅为筹款之计。如谋禁烟，不但不能禁烟，实足纵毒。此稗政实非人民所喜，更非国府下应有之现象”。（注：转引自《中国禁烟法令变迁史》，第193页。）“寓禁于征”的结果，仅首都南京一市，“则操此卑劣生涯者，有4410余户之多，……是全市一日所耗之费，有35300余元之巨，……南京之为烟世界，已无可讳言”。（注：《益世报》“禁烟专刊”第9期（1947.7.1）。）
    （二）全国禁烟会议与断禁之尝试。“寓禁于征”政策的推行，激起全国舆论大哗，尤以拒毒团体反对最为强烈。中华国民拒毒会认为，“鸦片为帝国主义侵略之工具，为军阀官僚生存之命脉，实三民主义之劲敌，亡国灭种之祸根。惟按目下之禁烟计划观之，则不但与三年禁绝之政策背道而驰，更与总理遗训势不两立……（禁烟政策）言为福国，实为祸国，言为利民，实为害民”。（注：转引自《中国禁烟法令变迁史》，第191页。）浙江省地方公团组成“浙江反对鸦片公卖委员会，”致电中央政府要求收回成命，并督促本省政府自办禁烟事宜；江苏、上海也致电中央，认为“寓禁于征”之法流弊滋多，“请国民政府另筹彻底办法”。（注：转引自《中国禁烟法令变迁史》，第194页。）
    在国际禁烟会议上，列强也借口鸦片泛滥，对中国代表倍加责难，并且拒不接受中国代表提出的关于在殖民地禁烟的建议，中国几无立足之地。国民政府深知国际地位低下的窘境，认识到禁烟“事关我国前途既重且巨，若无充分准备，必难应付得宜，取信友邦。”与此同时，随着张学良东北易帜，全国军事俟定，“军政时期”结束，“训政时期”开始，国民政府暂无燃眉之急，开始实施一系列有利于国计民生的政策，禁烟也由此转向断禁为主，并在全国掀起一场禁烟运动。
    1928年7月，国民政府颁布《全国禁烟会议组织条例》和《禁烟委员会组织条例》，前者规定由政府出面组织全国禁烟会议，研究各项禁烟问题的症结，厘订切实有效的禁政措施；后者规定禁烟委员会督理全国禁烟事宜，对于各地方最高级行政长官执行禁烟事务，负指示监督之责。8月，全国禁烟委员会成立，隶属行政院，内设总务和查验两处，分掌禁烟机要、会议及督理地方禁政等职。