二
    1948年6月17日，美国国家安全委员会经过一个多月的讨论修改， 通过了一份根据遏制政策设计师乔治·凯南提交的报告《开展有组织的政治战》制订的重要文件《国家安全委员会关于特别项目署的指令》，标号NSC10/2。文件指出：“国家安全委员会认识到苏联及其卫星国和共产主义团体诋毁、败坏美国及其他西方国家目标与行动的恶毒的隐蔽活动，决定为了世界和平与美国国家安全的利益，必须用隐蔽行动补充美国政府公开的对外活动。”根据该文件，中情局内将设立一个新机构“特别项目署”（OSP），负责策划指导隐蔽行动。文件也明确了隐蔽行动的内涵，指出“隐蔽行动”包括美国政府实施或赞助的反对敌对国家或集团、支持友好国家或集团的一切活动。这些活动计划的执行要使任何局外人都不清楚其中的内幕和美国政府的责任；万一败露，美国政府也可以“巧言否认任何责任”。具体地说，“这些活动包括任何相关的秘密活动：宣传、经济战；预防性直接行动，包括破坏，反破坏，爆破拆毁，撤离疏散；颠覆敌对国家，包括援助地下抵抗运动、游击队和难民解放组织，支持自由世界受到威胁国家中的反共产主义分子”（注：《美国对外关系文件，1945-1950：情报机构的建立》，第292份文件。）。
    NSC10/2决定要对苏联集团展开全面隐蔽行动，要用隐蔽行动补充美国公开的对外活动，并确定了其组织领导、具体内容和要求。这就意味着美国在与苏联集团对抗中又提出了一个新战略--隐蔽行动战略。它表明美国在公开遏制苏联集团的同时，加强了对它的秘密战，将隐蔽行动由宣传领域扩展到政治、经济等其他领域，企图通过对苏联集团实施全面的隐蔽行动，与之相对抗。1950年4月14日，这一战略被国家安全委员会写进著名的NSC68号文件《美国国家安全的目标与计划》中， 指出要在经济战、政治战和心理战领域加强隐蔽行动，煽动和支持具有战略意义的苏联卫星国家的骚乱和起义（注：《国家安全事务：对外经济政策》（FRUS, 1950, Vol. I, National Security Affairs; Foreign Economic Policy），《美国对外关系文件》，1950年第1卷，华盛顿特区1977年版，第285页。）。
    1951年10月23日，在NSC10/2实施3年多后，杜鲁门总统又批准了NSC10/5号文件《隐蔽行动的范围与步骤》，作为对NSC10/2的补充。NSC10/5要求进一步加强隐蔽行动，强调其顺序是：1.给苏联权力结构造成最大紧张，包括苏联与卫星国及共产党中国的关系；在按照美苏实力和避免战争风险前提下，在合适的时间地点，努力削弱苏联的力量和影响，使其不再对美国安全构成威胁。2.增强自由世界国家和人民对美国的向心力，增强他们抵抗苏联统治的意志和能力。3.在战略地区发展地下抵抗，推进隐蔽的游击活动，并使其最大程度上与第一阶段的目标相一致（注：格雷戈里·米特洛维奇：《暗击克里姆林：美国颠覆苏联集团的战略，1947-1956》（Gregory Mitrovich, Undermining the Kremlin: America's Strategy to Subvert the Soviet Bloc, 1947-1956），康奈尔大学出版社2000年版，第67页。）。
    NSC10/5进一步完善了杜鲁门政府的隐蔽行动战略，使其目标、范围与步骤明确和具体化。特别是关于隐蔽行动战略所要达到的目标，NSC10/2只是笼统地说“为了世界和平与美国国家安全的利益”；NSC10/5则明确具体提出，要“给苏联权力结构造成最大紧张”，要“削弱苏联的力量和影响”等。这就补充了NSC10/2的不足，使这一战略更具可操作性。文件特别强调，要挑拨苏联与卫星国及中国的关系，增强资本主义国家对美国的向心力，这是因为1949年中国革命胜利后，迅速与苏联结成同盟，大大增强了社会主义阵营的实力；其时朝鲜战争已进行了一年多，美国在战场上直接领教了中国军队的铁拳；在中、苏等国的影响下，亚非民族解放运动蓬勃发展。面对这种东风似乎要压倒西风的形势，挑拨苏联与东欧、中国等社会主义国家的关系，破坏瓦解社会主义阵营，增强西方阵营的团结，就成为其隐蔽行动的重中之重了。
    自杜鲁门政府制订隐蔽行动战略后，其后历届政府都继承了这一战略，直至冷战结束。竞选时大肆攻击杜鲁门政府软弱无能，反共不力，只知对苏联集团实施防御性遏制战略的艾森豪威尔，上台后得知其前任早已在秘密实施隐蔽行动战略后，自然接过了这一武器，并于1954年3月至1955年12 月先后通过了三份名为《国家安全委员会关于隐蔽行动的指令》的重要文件，即NSC5412、NSC5412/1、NSC5412/2。这些文件规定，要给国际共产主义制造困难，破坏苏联和共产党中国及它们和卫星国的关系，使苏联、共产党中国及其卫星国对国内的控制复杂化，延缓苏联集团军事和经济潜力的增长；要诋毁国际共产主义的威信和意识形态，削弱各国共产党及其支持者的力量；要在被国际共产主义统治或威胁的地区发展地下抵抗，促进隐蔽行动和游击活动（注：《国家安全委员会文件，1947-1977》，微缩胶卷，A438，A：IV：0275。）。这就进一步扩大了隐蔽行动的范围，把隐蔽行动的矛头不仅指向苏联东欧集团，也指向了中国及整个共产主义世界。可以说，艾森豪威尔政府进一步发展了其前任确定的隐蔽行动战略。
    1961年肯尼迪上台后，继续把NSC5412/2作为实施隐蔽行动的指导文件。约翰逊政府继承了肯尼迪政府的内外政策，对NSC5412/2也未做大的改动，只是在1964年通过国家安全行动备忘录303号文件（NSAM303），将领导隐蔽行动的“特别小组”易名为“303委员会”（注：约翰·普拉多斯：《总统的秘密战：二战至波斯湾战争期间中情局和国防部的隐蔽行动》（John Prados, Presidents' Secret Wars: CIA and Pentagon Covert Operations from World War II through Persian Gulf），芝加哥1996年版，第249页。）。
    1970年2月17日，尼克松政府通过国家安全决议备忘录第40号文件（NSDM40），对执行了长达15年的NSC5412/2作了一定程度的修改，将隐蔽行动领导小组的名称改为“40委员会”，规定委员会每年对被批准执行的隐蔽活动进行一次考评（注：格雷戈里·特里沃顿：《隐蔽行动》（Gregory F. Treverton, Covert Action），纽约1987版，第234页。）。同时该文件从字面上取消了隐蔽行动战略的反苏性质，指出“美国政府继续用隐蔽行动补充公开的外交活动，这对于维护美国的国防和安全及其对世界和平所作的努力仍然是十分重要的”（注：约翰·普拉多斯：《总统的秘密战》，第322页。）。但其反苏反共性依然隐约可见。因为在美国等西方国家的政治词典里，国际共产主义与对其国家安全的威胁完全是同义语。这种字面上的变化只是反映了当时冷战格局的变化和美国的战略收缩。
    1974年尼克松因水门事件辞职，福特继任总统后，在其执政的两年多中并没有放弃隐蔽行动战略，只是在1976年初颁布的第11905号总统令中，设立“行动咨询组”（OAG）取代“40委员会”， 将隐蔽行动的决定权掌握在有关政府部门的部长级官员而非他们的代表手里。文件继续规定要用隐蔽行动促进美国的对外政策，但禁止采取暗杀活动。1977年接任的卡特总统继续这一政策。他在1978年颁布的第12036号总统令中，以国家安全委员会下设的“特别协调委员会”（SCC）取代行动咨询组，作为隐蔽行动的决策机构（注：约翰·普拉多斯：《总统的秘密战》，第349页。）。
    1981年上台执政的罗纳德·里根被称为“美国历史上反对共产主义最坚决的总统”（注：彼得·施魏策尔：《胜利：里根政府加速苏联崩溃的秘密战略》（Peter Schweizer, Victory: The Reagan Administration's Secret Strategy That Hastened the Collapse of the Soviet Union），纽约1994年版，第xii页。）。他矢志要“把共产主义扔进历史的垃圾堆”，因此在任职8年中，不仅接过了隐蔽行动战略的接力棒，而且把它运用到极致。1982年5月，里根政府通过国家安全决议指令第32号文件（NSDD32）《美国国家安全战略》，把对苏联及其盟国施加经济压力，在国内外开展政治宣传，进行旨在使苏联的卫星国政府摆脱莫斯科控制的隐蔽活动，作为国家安全战略中5个主要支柱中的3个（其余两个为军事现代化和美国盟国增加军费）（注：克里斯托弗·辛普森：《里根与布什政府的国家安全指令》（Christopher Simpson, National Security Directives of the Reagan and Bush Administrations），旧金山1995年版，第62页。），足见其把开展隐蔽行动置于国家安全战略的高度。同年11月12日，里根政府通过了《对苏联进行持久经济战》的NSDD66号文件。两个月后，即1983年1月17日，里根政府又通过了NSDD75号文件《美国的对苏政策》，指出如果苏联接受美国的条件，可以改善美苏关系，同时决定对阿富汗、波兰、尼加拉瓜和格林纳达等国的反叛者给予秘密政治军事支持（注：克里斯托弗·辛普森：《里根与布什政府的国家安全指令》，第228页。）。
    关于1989年继任的布什政府，由于其绝大部分密级档案尚未解密，虽然我们现在还不能见到其实施隐蔽行动的政府文件等档案材料，但从布什总统曾担任中情局长及里根政府8年副总统的经历来看，他对隐蔽行动战略的重视程度是不言而喻的，只是由于其时美苏关系已经缓和，冷战正走向结束，隐蔽行动战略在其总体对外战略中的地位必然下降罢了。