第二，情况复杂。从建国初期弱势群体产生的原因来看，既有历史的因素，也有现实的原因；既有社会、经济原因，也有生理原因。从其涉及的社会阶层来说，既有工人、农民、知识分子，又有妓女、烟民、乞丐。从行业范围来说，建国初期弱势群体几乎存在于工商、交通运输、建筑、机关、学校等各行各业。从地区范围来说，覆盖了以中心城市为重点的全国各地。弱势群体如此复杂的情况要求党和政府必须区别不同原因、阶层、地区和行业而采取不同的救助方针政策，这无疑增加了救济工作的难度。
    第三，当时弱势群体的普遍存在，使社会处于极度不和谐状态，严重制约着安邦治国及经济的恢复和发展。按照系统理论的观点，社会系统发展中经常出现的各种缺陷、内耗等现象称为负效应。在社会发展中普遍存在着负效应，即指事物处于无序或不协调状态，这时，在社会系统内各个组成部分之间以及系统与外部环境之间的作用相互抑制或相互冲突，使系统信息流通受阻，能量相互抵消，乃至系统总体功能下降。当时弱势群体的普遍存在，使得弱势群体与政府、强势群体之间存在着复杂矛盾，这些矛盾即为负效应。矛盾的积聚，会可能转化成自觉的、有组织的、严重的群体性对抗，会使矛盾摩擦上升为矛盾冲突，烈度与强度不断地增强，从而使社会处于严重的无序或不和谐状态。
    当时的情况正是如此。《中共中央关于举行全国救济失业工人运动和筹措救济失业工人基金办法的指示》（1950年4月14日）这样描述当时工人的状况：“失业工人的生活极为困难，已连续发生因生活无出路而自杀的现象，同时也就发生了一些不满的情绪。美蒋特务分子乘机造谣煽惑，企图挑拨工人群众来反对我们，在个别地方已有部分工人受其欺骗煽惑反对工会，殴打我们干部的事实，这是异常严重的问题。”在这种情况下，政府如果不及时启动矛盾疏导机制，调节矫治这些负效应，有效地整合社会各部分及各种力量，社会结构就无法获得平衡、协调。也就是说，如果当时弱势群体得不到妥善救助，中国共产党就不能维护社会的稳定，各阶层人民不仅不会拥护中国共产党，而且还可能成为其对立面。因此，对于建国初期的中国共产党来说，弱势群体的救助问题，不仅关系到社会的稳定、和谐及其经济的恢复与发展，而且关系到新生共和国的生死存亡。这些不仅是经济与社会问题，而且是重大的政治问题。
    二
    中国共产党和人民共和国的价值取向是为人民服务，人民的内涵中自然包括弱势群体，而且弱势群体的救助问题关乎新生共和国的生死存亡，所以，建国初期党和人民政府对弱势群体的社会救助工作给予了高度重视。
    在对灾民社会救助工作的认识方面，中央人民政府政务院于1949年12月19日发出的《关于生产救灾的指示》指出：“生产救灾是关系到几百万人的生死问题，是新民主主义政权在灾区巩固存在的问题，是开展明年大生产运动、建设新中国的关键问题之一”，强调要把救灾济民当做严重的政治任务来看待。为了救助失业工人，党中央和政务院仅在1952年2-11月就发出有关指示10余次，强调救济失业工人是事关人民政权巩固的大事。1950年6月6日，毛泽东在七届三中全会上所作的题为《为争取国家财政经济状况的基本好转而斗争》的报告中，将“必须认真地进行对于失业工人和失业知识分子的救济工作，有步骤地帮助失业者就业。必须继续认真地进行对于灾民的救济工作。”作为保证国家财政经济状况根本好转而必须完成的八项任务中的一项。党和政府对社会救助事业的高度重视成为救助方针成功制定和救济工作成功开展的坚实基础。
    为了救助弱势群体，党和政府还设置了相应机构，制定了一系列救助弱势群体的方针政策措施，从而确保了救助工作有组织、有领导地在全国开展起来。
    1949年中华人民共和国成立后，中央人民政府政务院设立了内务部，管理全国的民政工作。各大行政区军政委员会也设立了民政部，各省、自治区设民政厅，大城市设民政局，专区、县设民政处、科，民政机构遍及全国。1950年中央人民政府内务部第一次全国民政会议确定优抚、复员安置、社会救济、生产救灾、困难补助、移民安置、游民改造等皆属民政部门职责范围，这样民政系统成为领导和组织社会救助的专职机构。另外，根据工作需要，各级政府还召集相关部门成立临时性的救灾委员会、失业工人就业委员会、禁烟禁毒委员会、处理乞丐委员会等组织。例如根据政务院1949年12月19日的救灾指示精神，政务院法律委员会于1950年2月27日召集内务部、财政经济委员会、财政部、农业部、水利部等，正式成立了中央救灾委员会。民政部门和救灾等委员会的设立，不仅使社会救助工作有了组织领导保证，而且便于相关单位协同工作。
    要开展救助，首先要解决资金问题。当时，中央政府规定，失业工人救济费和范围较大的灾荒救济费列中央预算，一般灾荒救济费与孤儿院等社会救济开支由地方财政和社会募捐解决。据此，当时救助资金的来源，一是财政拨款，中央人民政府在当时财政十分困难的情况下，自1950年1月至9月底，直接拨给救济和可以用作救济的粮食超过22.4亿斤（注：财政科学研究所编《十年来财政资料汇编》第1辑，第61页。）。据不完全统计，1951年分拨经费达3244125万元（注：这里是人民币旧币，1万元旧币折合1955年3月1日起发行的人民币新币1元。下同。）。地方财政也都分别根据不同情况拨发了数额不同的救助资金。二是社会各界的节约捐输。如从1949年10月至1950年4月，中央各机关工作人员捐出赈款12亿元，粮食39万斤。华北军区6个月节约粮食360万斤。京津两市工商业界也劝募款项12.78亿余元，粮食78万斤。（注：中华人民共和国内务部农村福利司编《建国以来灾情和救灾工作史料》，法律出版社，1958年，第13～14页。）尤其值得赞扬的是广大在业工人和资本家除拿出工资或工资总额的1％作为失业救济金外，还积极参加了献工捐献运动。（注：中国经济论文选编辑委员会编《一九五○年中国经济论文选》第3辑，三联书店，1951年，第242、244页。）至于救济粮款的发放，主要是配合不同群体的救助措施进行的。兵马未动，粮草须先行，救济粮款的落实是救济工作得以开展的物质保证。
    针对不同弱势群体的救助方针政策和措施如下：
    （一）立足于经济社会发展，依靠社会保障和促进就业来救助失业人员
    当时党和政府救助失业人员的基本理念是：“推行积极的失业救济，救济失业与促进就业相结合”，即救助与安置相结合；救济方针是“应以以工代赈为主，而以生产自救、转业训练、还乡生产、发给救济金等为补助办法，以求达到救济金的使用既能减轻失业工人的生活困难，又有益于市政建设事业”（注：《建国初期社会救济文献选载》，《党的文献》2000年第4期，第17页。）。这就是说，当时救助失业的思路是立足于经济社会发展，依靠社会保障和促进就业来救助失业人员。纵观建国初期国民经济极度不发达的状态及由此导致的社会对劳动力需求十分有限的情况，党和政府依靠这两手来救济失业，并且把传统的以消极救助为重点的社会保障创新为积极的救济方针，无疑是高明之策。
    当时的临时性社会保障措施有以下三种：（1）以工代赈。这是传统的也是积极的救济方式。建国初期党和政府主要是结合市政建设工程和兴修水利进行以工代赈，完成工程后获得赈济。这种方式一方面解除了失业人员的燃眉之急，并且使失业者因参与经济建设而得到锻炼；另一方面还促进了市政建设的发展。（2）临时性的生产自救。根据自愿和民主管理的原则组织失业工人参加集体合作社或个体生产，在国家的支持帮助下从事陶瓷、小五金、缝纫等行业的自产自销或接受加工订货，结果自救工厂赢了利，积累了资金，工人生活得到了改善。（3）发放救济金。失业人员因疾病等原因无法就业或在未就业前生活困难又无力参加以工代赈、生产自救的，由政府发给救济金给予紧急救济。救济金发放标准，以维持最低生活水平为原则。