甲午战后，内外交困的清朝政府对其经济政策作了调整。根据“中外臣工”的意见，清政府表示：“惟以蠲除积习力行实政为先。”“如修铁路、铸钞币、造机器、开各矿、折南漕、减兵额、创新政、练陆军、整海军、立学堂，大约以筹饷练兵为急务，以恤商惠工为本源。此应及时主办。至整顿厘金、严核关税、稽查荒田、汰除冗员各节，但能破除情面，实力讲求，必于国计民生两有裨益。”（注：朱寿朋编：《光绪朝东华录》，中华书局1958年版，总第3631、3631、3637～3688、3688、3744、4365、4365、4160、 4128～4130、3744、5109～5100、4150、4051页。）核心是“以筹饷练兵为急务，以恤商惠工为本源”。这是甲午战后清政府基本的经济政策，也是贯穿清末的经济政策的目标与导向（注：关于清末经济政策的目标与导向的形成，本文限于篇幅， 不拟讨论。）。
    一、国家资本的维持、改造与扩张
    政策变化的内容之一，是维持和改造原有的企业，同时向新领域扩张国家资本。
    首先，对官办军用工业，主要是维持与扩充并进。
    甲午战后，军工生产是“筹饷练兵”的重要一环，是作为“急务”之一来对待的。此时，清政府采取了维持与扩充并进的措施。所谓维持，是延续旧的经营管理机制，略加整顿之后，继续开工生产。所谓扩充，既有原有企业的规模扩大，也包括新建一些企业。整个看来，旧的体制并无多大变化。
    当然，朝臣之中，有人也有一些新的设想。胡燏棻有“令民间自为讲求”，“托民厂包办包用”之议（注：沈桐生辑：《光绪政要》卷21， 上海南洋书局宣统元年刊行，第18页。）； 给事中褚成博也主张将各省船械机器等局招商劝办（注：朱寿朋编：《光绪朝东华录》，中华书局1958年版，总第3631、3631、3637～3688、3688、3744、4365、4365、4160、 4128～4130、3744、5109～5100、4150、4051页。）。 清政府根据户部“仿照西例，改归商办”的议复，谕令将原有局厂“招商承办”，要求有关省份的督抚派人赴海外招徕华商，“该商人如果情愿承办，或将旧有局厂令其纳赀认充，或于官厂之外，另集股本，择地建厂。一切仿照西例，商总其事，官为保护。若商力稍有不足，亦可借官款维持”（注：朱寿朋编：《光绪朝东华录》，中华书局1958年版，总第3631、3631、3637～3688、3688、3744、4365、4365、4160、 4128～4130、3744、5109～5100、4150、4051页。）。
    乍一看，似乎军用工业都可交由商办。实则不然。从实际措施来看，武器制造这部分的生产经营方式，仍是完全官办的老办法，靠增加经费投入来维持，毫无“变计”可言。主张“多设局厂”自造军火的张之洞，一面为朝廷出谋划策，一面身体力行，对他“竭力经营”若干年的湖北枪炮厂，制订了一个扩充计划。核心是增加常年经费，引进德国技术设备。仗着甲午战后他地位的上升，力求解决数年来“经费有限，力量未充”的难题，要求朝廷允许他“由江南筹款，再加开拓”（注：《张文襄公全集》卷37，奏37，第26～28页；卷47， 奏47，第18～19、14～15页。北平文华斋1928年刊行。）。 经他争取，湖北枪炮厂的常年经费便增加到75至76万银两之多，逐步发展为中国最大的军工厂。它是清政府的维持与扩充措施中较为成功的一例。但此时清政府财政已困窘至极，无力加大投入，加之生产经营方式一成不变，军火生产无论是维持还是扩充，都困难重重。其他一些老的局厂，规模的扩充都很有限，更无论新建的几家军工企业了。
    当然，在“整顿”之中，也有过“招商承办”的尝试。例如，闽浙总督边宝泉曾会同两广总督谭钟麟奏请将福州船政局招商承办。但因各种原因，招商的设想并未落实。御史陈璧建议“为船政开自然之利”，开煤铁矿，铸造洋钱，设招商局，兼造民用品，搞商品化经营（注：陈壁：《望嵓堂奏稿》卷1。《光绪政要》卷22。）。 但在官办体制下，商品化经营的成效并不明显。
    其次，对官办、官督商办形式的民用企业，清政府在维持的同时，也采取了一些整顿、改造措施。
    清政府曾用招商承办的措施来改造和维持困难重重的洋务企业。甲午之后较有影响的举动有汉阳铁厂交由盛宣怀承办。从汉阳铁厂招商的过程中可以看出，招商的主要目的是解决投资方面的严重困难（因“户部必不拨款”，“罗掘已穷”）。而承办商盛宣怀“并无如许巨款”，他的如意算盘是“铁路若归鄂办，则铁有销路，炼铁之本，可于铁路经费内挹注”。当清廷命王文韶、张之洞督办芦汉铁路时，盛氏立即“甚踊跃”地表示“愿招商承办”（注：编：《中国近代经济史资料》第二辑上， 科学出版社1957年版，第471、540页。）。 拿计划中的铁路作他个人承办铁厂的“信用”，再拿承办铁厂来染指计划中的铁路，以空对空。这种“招商”，并没有招来了多少私人资本，却招来了一堆后患。最明显的是，并无多少资本的盛氏，以不断向日本借债度日，使后来的汉冶萍公司一步步落入日本资本的魔掌。而标榜恤商惠工、官为保护的清政府，对这么一家重要的企业落入外人控制的严重之事，竟无动于衷！另一家老的民用企业轮船招商局，在这一时期中，清政府不但没有采取任何资助、维持的措施，相反，却增加了对招商局的勒索。