不仅如此，铁路公司也是盛宣怀积累个人力量、实现其办大事、做大官野心的工具。李鸿章失势后，盛氏迅即投入张之洞的保护伞下，承办了汉阳铁厂。铁路总公司本为造芦汉路而设，而盛氏为把“东南商股”也控制起来，得寸进尺地要求承造苏沪、粤汉等路，不再另设公司（注：《强学报、时务报》合订本2，中华书局1991年版，第1263、1805～1807、3267～3268、1179～1187、1179～1187、1179～1187、1179～1187。）。但华东、华南地区的华商、侨商并不买帐，最后盛宣怀只能完全依赖外债。在当时华商资本还不充裕，商人对官方督办的公司心存疑虑的情况下，盛氏的作法只会使商人望而却步，失去投资的积极性。而盛氏反倒指责华商“眼光极近，魄力极微”（注：《强学报、时务报》合订本2，中华书局1991年版，第1263、1805～1807、3267～3268、1179～1187、1179～1187、1179～1187、1179～1187。）。
    采矿业中，也有它的经营管理机构，较有代表性的是湖南矿务总局和矿务总公司。1895年冬，湖南巡抚陈宝箴奏设官矿局，又设南路、西路、中路三家公司，组织形式有官办、商办、官商合办三种；商办矿山也归矿务总局，实为官督商办（注：编：《中国近代经济史资料》第二辑上， 科学出版社1957年版，第471、540页。）。矿务总公司则晚在1903年前后设立，管理全省矿产（官矿仍归矿务总局）（注：朱寿朋编：《光绪朝东华录》，中华书局1958年版，总第3631、3631、3637～3688、3688、3744、4365、4365、4160、 4128～4130、3744、5109～5100、4150、4051页。）。但在甲午战后几年，其他省份未见有全省性的矿务局或总公司存在。
    与此同时，一个统一管理全国路矿的机构，也在清政府考虑决定之中。1898年8月，矿务铁路总局在北京成立（注：朱寿朋编：《光绪朝东华录》，中华书局1958年版，总第3631、3631、3637～3688、3688、3744、4365、4365、4160、 4128～4130、3744、5109～5100、4150、4051页。）。11月， 路矿总局制订了《矿务铁路公共章程》22条（注：中央研究院近代史研究所编：《矿务档》，第2255～2256，1404、2979，47，50，44～49页。），奏准颁行。章程在吸收国内资本、利用外国资本和人才培养等方面，作出了规定。尝试运用法规指导、管理全国的路矿工作，表明在新形式下，清政府试图建立起保障重大建设的制度。
    四、政策变化的停滞
    总起来看，甲午战后清政府为实现筹饷练兵、恤商惠工的目标，不得不调整过去的经济政策，采取一些“变计”，维持、改造和扩充官办、官督商办企业，以期国家资本延续下去，并向新领域扩张；宽允私人资本的发展，给予有限扶持，对商办要求作一些顺应；将铁路、矿务视为富强要政，在集资、经营和宏观管理上尝试新形式；在护商之政、保商之法方面，也采取了设置近代经济职能部门、制订奖励章程等措施，在形成振兴工商的激励机制方面，迈出了小步。
    然而，这些措施都存在程度不同的缺陷，实际效果也不如设想的好。恤商惠工的活动，总要受筹饷练兵的制约。19世纪末期，清政府面临甲午战争、战败赔款和瓜分狂潮的战时或准战时局面的重压。它既要不折不扣地偿还外债和战争赔款，又要整练军备，就不得不罗掘全国的财力，能用于振兴工商的资源极为有限。
    不仅筹款的“急务”使资源难以向经济发展流动，而且恤商惠工的政策也未能认真落实。清政府采取过某些振兴工商的措施，但如何能使个别的、具体的政策调整向全面的、制度性的变革推进，清政府却举步不前。进步的知识分子一直要求设商部、定商律。康有为提出设商官、商律（注：《戊戌变法》（二》，神州国光社1953年版， 第291，246、249页。），有一个直接管理全国工商事务的机构，但农工商总局不是这样的机构。“戊戌政变”后，农工商总局遭裁撤。“变成法”的措施中，更没有定商律的影子。所以，标榜护商之政的措施，并没有完全满足恤商惠工劝农的要求。至于各省商务局的工作，也没有完全达到“实力讲求”的要求。宣称“随时推广”可兴之利的山西商务局，却在巡抚胡聘之的指令下，出面举借洋债，使山西矿权严重受损（注：朱寿朋编：《光绪朝东华录》，中华书局1958年版，总第3631、3631、3637～3688、3688、3744、4365、4365、4160、 4128～4130、3744、5109～5100、4150、4051页。）。
    进而言之，甲午战争后清政府本可以在“变计”上迈出更大的步伐，因此时期是“变祖宗成法”的较好时机。当时中国的有识之士，都在积极推动维新变法，寄希望于清政府，反清革命还没有形成燎原之势。相反，民族危机激起中国人变法自强的紧迫感和决心。先进的知识分子、新兴的资产阶级，都积极推动维新变法，部分官僚也涉足其中，甚至慈禧太后起初也对变法活动持默许态度，多少有些“上下一心”的气象。此时，变法维新，建立富强的制度基础，正是时候。不幸，慈禧太后为维护个人的绝对权威，在顽固势力的鼓噪下，竟不顾大局，扼杀了变法运动，断送了大好机遇！