二、民间资本的倡导、宽允与扶持
    清政府在采取措施维持、改造和扩张国家资本的同时，也放宽了对私人资本的限制，鼓励和允许他们在一些领域中的发展，个别的还给予一定的资助与扶持。这多多少少是对当时社会上的“设厂自救”和“商办”呼声的顺应，也是迫于《马关条约》给予外商设厂制造权和财政困难的沉重压力而采取的一个“变计”。
    清政府中有些大臣，对民间的呼声确有“顺应”的表示，对商民投资设厂确曾显示出倡导的态度，如张之洞、胡燏棻、刘坤一、褚成博等。清政府也终于允诺“以恤商惠工为本源”，并把招商承办作为“从速变计”的首要举措。这些，自然会在社会上造成一些宽松的气氛。当时，“官为商倡”是官方文件中常见的用语。
    官方的“倡导”，也有一些具体措施。1895年7月， 清廷令张之洞招商，多设织布织绸等局，广为制造〔13〕。同年底，又就芦汉铁路兴建一事颁谕，允许能集资千万两以上的富商设立公司筑路，赢绌自负〔14〕。1896年，总理衙门又根据王鹏运准民招商集股开矿、官吏认真保护不得阻挠的奏折，咨令有关省份厘定章程，地方官不得勒索〔15〕。1897年初，褚成博奏请筹划抵制洋商改造土货，主张官府对华商“力为护持”，“痛除向来官商隔膜痼习”，总署议复，表示应官商合力、官助商办，推广制造〔16〕。1895年7月， 清廷还电令张之洞“筹款购备小轮船十余只，专在内河运货以收利权”〔17〕。
    值得一提的是，清政府还在维新运动的推动下，尝试“变祖宗成法”，以期扶持工商的活动能逐步制度化。张之洞、王鹏运先后奏请在各省设立商务局〔18〕。从总理衙门的奏复来看，商务局除了由官方设立，它的职权性质并不是一个行政机构，而是向督抚提供信息的咨询机构，主要工作就是调查研究，宣传提倡〔19〕。但各省的商务局又可从事经营活动。1896年初，张之洞奏准动用息借商款60万两，另加息借官款，作为设立苏州商务局的股本〔20〕。山西商务局也有招商集股的职责〔21〕。这样的商务局，又像是一个官督商办的公司。1898年，在康有为的呈请下，清廷谕令刘坤一、张之洞试办商务局事宜。两个月后，张之洞奏准设汉口商务局，并拟定了8条“应办之事”〔22〕。同年8月，清廷在北京设农工商总局，任命端方等人为督理，“随时考查”、具奏农工商事务〔23〕。虽然农工商总局不具备统一管理全国农工商事务的权力，它却是清政府第一次设立的新型经济部门。此外，清廷还谕令沿海各省设立保商局，保护回国侨商。1898年，清政府颁布《振兴工艺给奖章程》〔24〕。这是封建政府首次制定专门奖励发明和经济活动的法规。
    这些措施，对民间的投资活动是有倡导、激励作用的。虽然官为商倡一般多属表态性质，但也有得到扶持、资助的。像业勤、大生、通久源、通益公等纱厂，在创办之初，有的就得到过官款的扶持。这些机制纱厂一般享有关税上的优惠待遇，按照上海机器织布局从前的成案，在海关报完正税一项，其余厘税概行宽免〔25〕。但到后来洋纱进口冲击等原因导致一些纱厂陷入危机时，清政府并未采取切实措施予以扶持，而是听其出售给洋商或招洋股。结果，民族纺纱业的发展陷入低潮。当然，这也与清政府没有关税自主权，无法运用税率的调整来控制洋纱进口量大有关系。或许一些大的绅商如张謇等得到的扶持要多于普通商人，在竞争中占有优势，甚至带有垄断的成分。但平心而论，当时华商间的竞争所产生的不良后果，远远比不上洋商挟特权而来所造成的冲击。换言之，洋商与华商间的不公平竞争，严重制约了华商的正常发展。中国商人希望有公正的中外经济秩序，以便与洋商平等竞争，而清政府却无能为力。
    不过，清政府的一番倡导，在一定程度上顺应了广大商民的利益要求，再加上《马关条约》订立不久，外资尚未大规模进入中国，种种因素，使甲午战争后民族工业的兴办，出现了一个短暂的高潮。但在视作“要政”的路矿部门，在执引中却摇摆不定。
    三、路矿要政的提出及特点
    对中国在甲午战争中的失败，有些官员认为铁路太少是一个重要原因。加上俄、法两国的铁路已展筑到中国边境，将侵入中国腹地，这就迫使清政府不得不立即筹划铁路的兴建工作。至于开矿，则是清政府解决战后财政困难的一项可兴之利，既是通商惠工的需要，又是筹饷急务的重要内容。于是，路政、矿政就成为战后清政府的要政。这两项要政，在集资和经营管理方式上的特点，值得注意。
    铁路、矿山都是需要较大投资和较高技术的产业部门，巨大的投资由何而来，是摆在清政府面前的首要难题。在筑路问题上，清政府打算官办、商办并存。但华商筹集巨额资本不易，商办受阻，清政府只得采用借款官办的措施，企图“利用”外资与招集商股并行。1896年9月，受命主持芦汉路的张之洞、王文韶会奏，主张暂借洋债造路，陆续招股分还；设铁路总公司，官督商办，以盛宣怀为督办〔26〕。此议得到清廷同意。