四、政策变化的停滞
    总起来看，甲午战后清政府为实现筹饷练兵、恤商惠工的目标，不得不调整过去的经济政策，采取一些“变计”，维持、改造和扩充官办、官督商办企业，以期国家资本延续下去，并向新领域扩张；宽允私人资本的发展，给予有限扶持，对商办要求作一些顺应；将铁路、矿务视为富强要政，在集资、经营和宏观管理上尝试新形式；在护商之政、保商之法方面，也采取了设置近代经济职能部门、制订奖励章程等措施，在形成振兴工商的激励机制方面，迈出了小步。
    然而，这些措施都存在程度不同的缺陷，实际效果也不如设想的好。恤商惠工的活动，总要受筹饷练兵的制约。19世纪末期，清政府面临甲午战争、战败赔款和瓜分狂潮的战时或准战时局面的重压。它既要不折不扣地偿还外债和战争赔款，又要整练军备，就不得不罗掘全国的财力，能用于振兴工商的资源极为有限。
    不仅筹款的“急务”使资源难以向经济发展流动，而且恤商惠工的政策也未能认真落实。清政府采取过某些振兴工商的措施，但如何能使个别的、具体的政策调整向全面的、制度性的变革推进，清政府却举步不前。进步的知识分子一直要求设商部、定商律。康有为提出设商官、商律〔44〕，有一个直接管理全国工商事务的机构，但农工商总局不是这样的机构。“戊戌政变”后，农工商总局遭裁撤。“变成法”的措施中，更没有定商律的影子。所以，标榜护商之政的措施，并没有完全满足恤商惠工劝农的要求。至于各省商务局的工作，也没有完全达到“实力讲求”的要求。宣称“随时推广”可兴之利的山西商务局，却在巡抚胡聘之的指令下，出面举借洋债，使山西矿权严重受损〔45〕。
    进而言之，甲午战争后清政府本可以在“变计”上迈出更大的步伐，因此时期是“变祖宗成法”的较好时机。当时中国的有识之士，都在积极推动维新变法，寄希望于清政府，反清革命还没有形成燎原之势。相反，民族危机激起中国人变法自强的紧迫感和决心。先进的知识分子、新兴的资产阶级，都积极推动维新变法，部分官僚也涉足其中，甚至慈禧太后起初也对变法活动持默许态度，多少有些“上下一心”的气象。此时，变法维新，建立富强的制度基础，正是时候。不幸，慈禧太后为维护个人的绝对权威，在顽固势力的鼓噪下，竟不顾大局，扼杀了变法运动，断送了大好机遇！
    注释：
    〔1〕〔4〕〔5〕〔14〕〔15〕〔18〕〔19〕〔22〕〔23〕〔29 〕〔41〕〔42〕〔45〕朱寿朋编：《光绪朝东华录》，中华书局1958年版，总第3631、3631、3637～3688、3688、3744、4365、4365、4160、 4128～4130、3744、5109～5100、4150、4051页。
    〔2〕关于清末经济政策的目标与导向的形成，本文限于篇幅， 不拟讨论。
    〔3〕沈桐生辑：《光绪政要》卷21， 上海南洋书局宣统元年刊行，第18页。
    〔6〕《张文襄公全集》卷37，奏37，第26～28页；卷47， 奏47，第18～19、14～15页。北平文华斋1928年刊行。
    〔7〕陈壁：《望嵓堂奏稿》卷1。《光绪政要》卷22。
    〔8〕〔40〕编：《中国近代经济史资料》第二辑上， 科学出版社1957年版，第471、540页。
    〔9〕盛宣怀：《条陈自强大计折》。《愚斋存稿》初刊（100卷本）卷1。
    〔10〕《寄王夔帅、张香帅》。《愚斋存稿》卷25。
    〔11〕《清实录》第57册，中华书局1987年影印本，第173页。
    〔12〕〔16〕〔24〕〔27〕〔36〕〔38〕〔39〕《强学报、时务报》合订本2，中华书局1991年版，第1263、1805～1807、3267～3268、1179～1187、1179～1187、1179～1187、1179～1187。
    〔13〕〔17〕《清实录》第56册，第830页。
    〔20〕《筹设商务局片》。《张文襄公全集》卷43，奏43。
    〔21〕麦仲华编：《皇朝经世文新编》（21卷本）卷10下，商政，上海译书局光绪戊戌印，第38～39页。
    〔25〕参见《通海设立纱厂请免税厘片》。 《张文襄公全集》卷42，奏42。
    〔26〕《芦汉铁路商办难成另筹办法折》。 《张文襄公全集》卷44，奏44。
    〔28〕〔44〕《戊戌变法》（二》，神州国光社1953年版， 第291，246、249页。
    〔30〕〔31〕杜恂诚：《民族资本主义与旧中国政府（1840 -1937）》，上海人民出版社1991年版，附录之43、44。
    〔32〕〔33〕〔34〕〔35〕〔43〕中央研究院近代史研究所编：《矿务档》，第2255～2256，1404、2979，47，50，44～49页。
    〔37〕《愚斋存稿》初刊，卷2，第34～38页。