风云变幻的近代中国社会，“或多或少地摆脱了中世纪的杂质”，或多或少地由于自己“国度的特殊的历史发展而改变了形态”，〔1〕因而出现了资本主义的“现代国家制度”。“资产阶级的共和制、议会和普选制，所有这一切，从全世界社会发展来看，是一种巨大的进步”。〔2〕为了在中国实行这种具有“巨大进步”意义的政治制度，南京临时政府建立时期的人们，作出了有益的探索和努力。对此进行研究，对认识中国民主政治的艰难历程会有所帮助。
    一、南京临时政府最初对实行总统制与内阁制的探索及其争论与变化
    1911年10月10日武昌起义的成功，是“革命的士兵一夜间的胜利”。胜利的突然来临，完全出乎革命党人的意料之外。他们既没有思想上的准备，也没有建立新生共和国的组织准备，中华民国南京临时政府就是在这样的革命过程中匆忙诞生的。这个突然降临的临时政府，对于应该采用什么样的政治制度，经历了一个探索、认识与争论的过程。
    当时西方资本主义国家的政治制度，大致有三种类型，一种是内阁制，一种是总统制，还有介于二者之间的委员制。内阁制以英国为典型，总统制以美国为典型，这两种类型都是一般资本主义国家普遍采用的制度。采纳委员制的国家极少，只有瑞士一国，故委员制又称为瑞士制度。辛亥革命爆发后由于临时政府成立时间仓促，来不及创设新的制度，因而只能模仿和照搬西方政治体制；而且，革命派的目的也就是在要通过革命手段把西方的民主制度移值到中国来。但是西方三种类型的政治制度各有利弊、互有短长，究竟采用哪种才能适合中国国情，这在当时是一个不小难题。
    根据三种政治制度的不同特点，南京临时政府成立前夕，同盟会内部曾对进行过热烈讨论，一致认为委员制在当时不适合中国国情，应排除在考虑之列。但围绕将实行内阁制还是实行总统制的问题却展开了争论并形成了两派意见。一派主张实行内阁制，一派主张实行总统制，从人数看，前者居少，后者占多。
    主张实行内阁制的以宋教仁为代表。宋教仁早年留学日本，专攻西学政法，对资产阶级民主政治有较深的研究。
    1911年12月3日，起义各省都督府代表大会议通过的《中华民国临时政府组织大纲》定实行总统制。在这个组织大纲中，总统享有极大的权力。总统发布的一切令命不需要任何人的副署。对于给予总统近乎独裁权力的这一大纲、宋救仁等持反对态度。他同吕志伊、居正等一起对组织大纲提出修改方案，坚持要把第十七条改为“国家各员执政务，临时大总统发布法律及有政务之命令时，须副署之”。在民国初年的政治家来看，在国务员执行政务的基础上，副署权是阁制区别于总统的主要标志。但是，宋教仁坚持内阁制的主张遭到非议，他们提出的将总统制改为国务员集体负责的内阁制修正案，在马君武等人指责“宋教仁是处自谋总理”的声浪中被否决了。〔3〕
    1911年12月25日，孙中山从海外归来。第二天，同盟会举行最高干部会议，商讨建立临时政府问题。会上，宋教仁仍然坚持主张内阁制，结果遭到孙中山等人的反对。孙中山主张实行总统制，并提出了两条理由：第一、临时政府要在满清专制王朝的废墟上建立新的中华民国，所面临的任务非常艰巨，内阁制在和平环境“不使元首当政治之冲，故以总理对国会负责”，但绝非眼下“非常时所宜”提倡的，第二内阁制本来是为防止总统专权的，但总统系为盟会自己推举的人选，我们“不能对于惟一置信推举之人，机时复设制之法度”。当时，孙中山已被同盟会商定为总统人选，他表示不肯做内阁制下的空头总统，“自居于神圣赘疣，以误革命之大计。”的除宗教仁外，其余的人都同意孙中山的意见。于是同盟会领导集团内部以少数服从多数的办法，决定采用总统制。1912年1月2日公布的《修正中华民国临时政府组织大纲》，即是这次会议结果的反映。
    “修正大纲”共4章，21条，其中关于总统的规定占7条，参议院的规定占10条，行政各部与附则各2条。第一章临时大总统、副总统的7条主要内容为：临时大总统有统治全国之权、统率海防军之权；有宣战、媾和、缔结条约之权（得征求参议院之同意）：有制定官制规和任免文武官员之权（制定官制和任免国务员及外交专使时须征得参议院同意）；有设立临时中央审判所之权（须得参议院之同意）；临时大总统因故去职时，得由副总统升任之，但大总统有故障不能视事时，得受大总统之委任，副总统方可代行其职权〔4〕。修正大纲与原大纲比较，其有关总统一章除增加副总统内容外，其他基本没有变动。按照修正大纲规定，临时大总统在立法、行政、司法三权中，已经具有行政、司法两权。临时大总统在名义上虽无立法权，但对参议院议决之事有复议权。如果大总统对参议院议决之事不予赞同，即可声明理由，交其复议；参议院对于复议之件，必须有到会参议叫2／3以上同意，方可仍交总统执行。如果大总统能够操纵参议员以1／3以上，即可否决参议院的议案。因此，修正大纲虽以三权分立相标榜，实际上三权在大总统一人手中。对于这样的临时政府组织大纲，总统的权力已接近于封建主了，这叫深谙西方民主政制的宋教仁等人怎能不极力反对呢？
    不过、孙中山就任临时大总统不久，随着袁世凯夺权活动的步步紧逼，原来主张总统制的一派人、认识便开始有了转变。清帝退位前夕，按照孙中山的诺言，他要将总统之位让给袁世凯，历来坚持同内阁制的法制局局长宋教仁，认为孙中山解除总统职务之前，临时参议院应该紧急制定一部具有宪法性质的法体代替“临时政府组织大纲”，将总统制改为责任内阁制，用以防范袁世凯的野心。他曾对胡汉民说：“改总统制为内阁制，则总统政治上权力至微，虽有野心者，亦不得不就范”。〔5〕孙中山等觉得宋教仁的看法和提议是很有道理的，他们在这时放弃了自己原有的意见，转而全力支持他。就这样，同盟会内部关于采用内阁制的争议终于有了一致的认识。因此，当宋教仁率领法制局一班人马经过一个月努力赶制《中华民国临时约法》后，便很快获得通过，并且于1912年3月11日公布于众。
    “临是约法”中对“临时大总统、副总统”的有关规定共计14条。〔6〕从这一章的条文形式看，大总统的权力与原政府组织大纲相比似乎并没有减少，但实际上其所有的权力都受到了“须经参议院之同意”和“得依法办事”的严格限制。“临时约法”还增设了“国务员”和“法院”两章重要内容。这两章规定也是为了限制总统权力的。约法规定实行责任内阁制，并对临时大总统及各部部长（通称国务员）“辅佐”大总统处理全国政务，负责实际政策责任，并对临时大总统提出法律案、公布法制和发布命令进行“副署”（未经“副署”者无效），以示对参议院负责。约法还进一步规定内阁总理、各部长及政府委员，有出席参议院会议和发言的权利。〔7〕这样一来，国务员及其委员实际上都具备了内阁阁员和参议员的双重身份（此点与英国内阁制相似）、他们可以合法地利用参议员身份操纵议会。参议院实际上处于内阁控制之下。“临时约法”的这些规定，就是要通过参议院对总统权力的限制和国务员对总统行政权力以及法院对总统的司法权力分割，把总统的实际权力减弱到最小限度。
    显而易见，“临时约法”中有关内阁制的一些规定是从西方学来的。但又不完全是西方内阁照搬。它在内阁制的基础上已经加进了有关总统制的一些特征，比如总统受到弹劾并接受法院审判，〔8〕这是西方内阁制中没有的。“临时约法”将西方的内阁制与总统制结合在一起，使中国的内阁既有西方内阁的实权，又使中国的国家元首没有西方国家的尊荣。“临时约法”的这一特点主要是从中国国情和实际需要出发，针对袁世凯的独裁野心而设的。“临时约法”的制定，表明南京临时政府的缔造者们在学习西方政治制度时，不生搬硬套某一种类型，而是根据自己所需，取各家所长。这反映了在学习西方政治制度时他们的认识已经提高。这种区别对待、灵活学习的态度，是值得借鉴的。