“新约法”共计10章68条，其中有关大总统的16条。它通篇贯穿着专制主义的“大一统”精神和反动的皇权思想，具有极端专制独裁的显著特征：第一，它规定废除责任内阁制，实行总统制。新约法规定，“行政以大总统为首长、置国务卿一人赞襄之”，另设参政院，以“应大总统之谘询，审议重要政务”。各部总长直接对总统负责。总统有公布法律、任免官员、宣战媾和、缔结条约、制定官制、统帅军队等诸项不受任何限制的大权；此外还有紧急命令、紧急财政处分等各种非常权力。总统的行政权与封建君主的行政权相等。第二，总统不受任何约束。新约法规定，总统“对于国民全体负责”（但不对任何民意机关负责），但它又规定总统是中华民国全体国民的代表，以全体国民的代表者“对于国民全体负责”，这就意味着总统只对自己负责；总统不对任何民意机关负责，事实上亦不对全体国民负责，因而便不受任何约束，这种情况实际上与封建君主没有分别。第三，总统可以解散立法院，而立法院却不能弹劾总统。新约法规定，总统有解散立法院的权力，但立法院弹劾总统则要有总议员的4／5出席、出席议员3／4以上同意，才能向中央司法机关大理院提出，而大理院受理与否，却要由总统决定。由总统决定总统弹劾的受理与否，即等于变相否定了立法院的弹劾权。这种不受弹劾的情况亦与封建君主相同。第四、总统掌握着宪法制定权。新约法规定，立法院成立前由参政院（代行立法权）推荐10名议员组成宪法起草委员会，起草宪法。宪法草案经参政院审定后，由大总统提交国民会议决定之。但它又规定国民会议“由大总统召集并解散之”。这种规定使总统掌握了制宪大权。一方面，总统认为不合已意的宪法草案可以拒绝提交国民会议；另方面，总统认为合意的宪法草案得不到国民会议通过时，可以行使权力将其解散之。〔12〕
    总起来看，“新约法”规定的总统制的专制独裁特征及其基本内容，可以用大总统“总揽统治权”一句话概括之。其关于大总统总揽统治权的规定，是对“临时约法”的根本改变。临时约法原规定为由参议院、临时总统、国务员、法院共同“行使统治权”。此种关于四者共同行使统治权的规定，体现了资产阶级民主政治制度的根本原则--“三权分立”；而新约法关于总统独揽统治权的规定，所体现的则是关于总统独裁的根本原则-“三权合一”，总统不仅独揽国家行政大权，而且掌握着立法、司法大权，成为至高无上的统治者。新约法根据袁的旨意，把他两年多来恣意破坏民主政治制度所攫取到的各种专制独裁特权，用法律的形式肯定下来、同时也为他进一步扩张权力提供了“法律依据”。因此，新约法的出现，便成了袁世凯取消内阁制、重新确立总统制的根本标志。
    袁世凯处心积虑图谋确立的总统制，实际上是君主专制独裁制。通过新约法，袁世凯取得如同封建帝工般至高无上的权力；而通过对“大总统选举法”的修正，〔13〕又取得了如同封建君主一样皇位终身享有，并可世袭的权力。
    从袁世凯破坏内阁制、重新确立总统制直至最后登上皇帝宝座的卑劣表演中，不难看出南京临时政府对最初实行的政治制度的探索具有很强的针对性。当然，袁世凯的皇帝梦只做了83天，任何违反中国民主潮流的企图都是不能得逞的。但是，从袁世凯倒行逆施的反民主活动中，却可以发现南京临时政府弃总统制不用而实行内阁制的正确性。因为，在刚刚推倒君主专制政体的中国，只有依靠国会与责任内阁制对总统权力的强大制约力，才能从政治制度上有效地防止专制独裁现象的发生，从而为中国民主政治走入正轨铺平道路。否则的话，就有难以预料的后果。辛亥革命后中国数十年的政治斗争风云已经雄辩地证明了这一点。
    四、南京临时政府实行内阁制的探索对中国民主政治建设的意义
    总统制与内阁制虽然都是西方的民主政治制度，但它们毕竟是两种不同的类型，而且是美英两国特定历史的产物。美国之所以采用总统制，是因为美国系一个历史较短的国家，没有经过封建时代，没有封建专制传统，当时独立的各个州，需要有一个强有力的联邦行政首脑米加强统治，故而美国采用总统制适应了美国疆域广阔和各州分散的国情。而英国之所以采川内阁制，是因为英国经历了近千年的封建统治时期，即使在其实现君主立宪政体后，国王仍是世袭的国家元首和武装部队总司令，议会通过的法案必须经国王签署批准。如果英国不采用内阁制而行总统制的话，则与君主制度相冲突。因此，各个国家采用哪种类型的资产阶级民主政治制度，一定要根据各国自己的具体情况，不能强求一律。美英两国的情形表明，或许在没有经过封建专制统治的国家采用总统制较为成功，而在具有封建专制传统的国度里采用内阁制则较为合适。
    以中国而论，当时中国的国情具有两个显著的特征：其一，国民经济中占优势的依然是小农经济，小生产的生产方式是当时的主要社会基础。自19世纪60年代以来，中国资本主义工业经济虽然有了某种程度的发展，但在这个广袤的国度里，上海等为数不多的几个工业区改变不了中国小生产农业大国的性质。在农村，尤其是内地的广大农村，许多地方仍然是封闭式的自给自足的小农经济，其自给自足达到了“日用诸物，则室取之无不足，惟以粟易盐焉”〔14〕的程度。毛泽东曾经指出：中国封建社会“几千年来都是个体经济，一家一户就是一个生产单位，这种分散的个体生产，就是封建统治的经济基础。”〔15〕南京临时政府建立时期，中国封建社会延续下来的这种个体经济和个体生产方式，并没有得到多少改变，它们的存在，仍然是专制独裁政体复活的客观物质基础。其二，由于小农经济的限制，中国广大民众仍然受着封建传统思想的严重束缚。所谓封建传统思想，主要是封建宗法思想与封建伦理道德思想，其中最突出的即是“三纲五常”与“天人感应”说。儒家学派把“三纲”说成是天的意志，用“阳尊阴卑”的思想论证“三纲”的主从关系绝对不能颠倒，把封建社会的统治秩序神化为宇宙的法则，提出“天不变，道亦不变。”他们把神学理论运用于社会伦理道德，以此论证封建统治的神权、皇权、族权和夫权的合理性与永恒性，并把它们改造成为封建社会的正统思想。这四条绳索，不仅在长达几千年的封建社会里束缚中国人，而且在南京临时政府建立时期仍然在束缚着广大人民。经过维新变法运动和辛亥革命后，资产阶级的民主政治观念虽已开始深入人心，但这并不意味着民主思想已经战胜了封建思想。实际上，除了原来的资产阶级革命派以及部分立宪派外，绝大多数中国人还没有摆脱封建传统思想的束缚。封建皇权思想以及“君为臣纲”的思想在他们的头脑中还占据相当的地位。袁世凯后来称帝和张勋复辟，都证明了这一点。