市舶司是中国封建政府管理海外贸易的机构。有宋一代，随着海外贸易的发展，统治者为了加强中央集权和出自财政方面的原因，先后对市舶司的官制进行了三次大的变革。对此南宋学者章如愚曾作如下概括：“旧制虽有市舶司，多州郡兼领；元丰中始令转运司兼提举，而州郡不预矣……后专置提举，而转运司不复预矣；后尽罢提举官，至大观元年复置”（注：章如愚：《山堂群书考索》后集卷一二《官制门·提举市舶》。）。据此，可以将宋代市舶司官制的演变划分为三个时期，它反映了宋朝廷对海外贸易的控制逐渐强化的过程。
    一、“州郡兼领”时期：宋初至元丰三年
    早期的海外贸易未臻发达，不为封建王朝所重视，实行的是地方兼管的制度。然而自唐中叶市舶贸易开始兴起，由此带来的商税收入颇丰，显示出了对于封建经济和财政的重要性，这引起了唐朝中央统治者的关注，遂于开元初置市舶使于广州（注：《册府元龟》卷一○一。），从而拉开了市舶贸易管理制度变迁的帷幕。当时的市舶使“以宦官主之”，“收商舶之利”，归于朝廷（注：《资治通鉴》卷二二三胡三省注。）。迨至唐末，中央集权衰微，藩镇势力抬头，广州市舶使多“以帅臣领之”（注：顾炎武：《天下郡国利病书》卷一二○。）。后“帅臣兼领”渐成定制，市舶之利权亦逐渐落入地方势力手中。五代中央集权瓦解，市舶贸易遂完全为东南沿海割据势力所控制。
    宋朝建立之后，继承唐末、五代旧制，实行“州郡兼领”。开宝四年（971年），宋军攻占广州，宋太祖即“命同知广州潘美、尹崇珂并充市舶使，以驾部员外郎通判广州谢处玭兼市舶判官”（注：《宋会要辑稿》职官四四之一。），显示出宋太祖对市舶贸易极为留心。然而，宋初中央集权与藩镇割据的矛盾占据着主要地位，宋朝统治者鉴于唐末、五代君弱臣强，藩镇太重，导致割据混战的教训，从各方面采取措施，竭力削弱地方势力，以加强中央集权。在经济方面则推行“利归公上而处权削”的方针（注：《续资治通鉴长编》卷六乾德三年三月。），把地方州郡的财权集中到中央，以制藩镇。这场争斗也严重影响着市舶司官制的变化。
    必须看到，宋太祖行“州郡兼领”，并非照搬唐末、五代旧制，而是有所变革的，即又命“转运使司掌其事”（注：《宋会要辑稿》职官四四之一。），这一点很重要。北宋初的转运使虽然品位很低（多为六品），却是“代朕亲行”的使臣（注：《续资治通鉴长编》卷一三开宝五年八月癸巳。）。它的特点是，事无大小，“悉条以上达，及专举刺官吏之事”（注：《宋史》卷一六七《职官志》。），代表皇帝监督州郡；同时又负有将州郡财赋转运朝廷的重任，故又称“漕臣”。太祖命转运使司掌市舶，显然是企图改变唐末、五代州郡擅市舶的传统，将市舶大权收归朝廷，只不过由于当时广南甫下，人心未安，南汉残余势力和地方豪强还在负隅顽抗，故仍用潘美、尹崇珂兼广南东路转运使，以镇抚一方（注：《宋史》卷二五八《潘美传》、卷二五九《尹崇珂传》。）。宋太祖虽未实现初衷，但转运使参掌市舶事务已初见端倪。
    宋太宗推行“利归公上而外权削”更是不遗余力，他对藩镇大臣猜忌甚深，防范尤严。时广州镇将身兼漕、州、舶三职之重，且远在千里之外，对朝廷来说，欲驾驭之毕竟有鞭长莫及之憾，因此深为太宗所忌。他上台不久，即变更太祖之制，“又遣京朝官、三班、内侍三人专领”（注：《宋会要辑稿》职官四四之一。）；“太平兴国二年（977年）正月，命著作佐郎李鹏举充广南市舶使”（注：《宋会要辑稿》职官四四之二。），淳化中，徙置两浙市舶司“于明州定海县，命监察御史张肃主之”（注：《宋会要辑稿》职官四四之一。）。所谓“三班”，系低级武人的职名。“国初，承旧制，有东头供奉官、左右班殿直、殿前承旨，凡三班，隶宣徽院，第其任使。雍熙四年（987年），始别置三班院，以崇仪副使蔚进掌之，较其劳绩，授以内外之任”（注：《宋朝事实类苑》卷二五《三班院》。）。内侍，即宦官。两者都是皇帝的亲信侍从，虽品位卑微，却是皇帝的特命使臣，权势很大，实际控制着市舶大权。如杨允恭，“太平兴国中，以殿直掌广州市舶”（注：《宋史》卷三○九《杨允恭传》。）；“淳化中，明州初置市舶司，与蕃商贸易”，太宗命宦官石知颙 “往经制之”（注：《宋史》卷四六六《石知颙传》。）。宋太宗通过京朝官、三班、内侍专领市舶，完全将州郡排除在外，从而将市舶大权集中到朝廷手中。这种做法当然引起大臣的不满，太宗不得不稍作退让，恢复“州郡兼领”之制，分其一杯羹。太平兴国四年（979年），杨克让徙知广州，“俄兼转运、市舶使”（注：《宋史》卷二○七《杨克让传》。）。但太宗并未放松朝廷对市舶的控制，“其后，二州（广州、杭州）知州领使如劝农之制，通判兼监，而罢判官之名，每岁止三班、内侍专掌，转运使亦总领其事”（注：《宋会要辑稿》职官四四之一。）。改革之后的市舶机构与唐末的“帅臣兼领”在形式上虽有相似之处，但其内部构成却很不同，它不是一个隶属于州郡的管理系统，而是由几个互不统属的部分组成。其中官员的配置和职掌大致如下：
    市舶使一员，由知州兼领，如劝农之制。宋代的劝农使是一种虚衔，说明州郡兼领只是一种称号，并无实掌。
    勾当市舶司两员，又称管勾市舶司（注：《金石续编》卷一四《封洪圣广利王牒》。），由“通判兼监”，故常称为“市舶监官”。宋初通判主会计州郡财赋，“诸州通判官到任，皆须躬阅帐籍，所列官物，吏不得售其奸”（注：《宋史》卷一七九《食货志》。）。实际上它对市舶司负监督之责。