1925年6月10日下午，五部派员在农商部开会讨论(32)，但此次讨论并未解决海界问题，而此时外交部又收到山东省长公署根据日照县知事呈报的咨文称：“日本渔船有驶入该县岚山头、石臼所等口毁坏及劫去渔民网磹渔具多件情事。”外交部指示山东特派交涉员查复。该交涉员一面与济南日领交涉，一面令日照县知事详细查明，该县知事呈复称：“日轮来县捕鱼，即在阴历四月十五日之前，皆系来自黑夜，事前不见该轮影响，夜间即入渔民张网处所驰骤网罗，携带刃器锋利，比所到之处，磹棒摧折，网缆俱裂，已得之鱼，尽为所劫，一经天曙，即饱扬而去。”由于日轮黑夜侵捕，“往来飘忽，停无定所”，加之中国渔民所用为帆船，即使发现日轮侵渔，亦不敢靠近，因此无法确定侵渔日轮船名，船数亦只知大概，“约有三十余艘”。至于具体侵渔经纬度，中国渔民亦不知晓。因此，此等侵渔很难获得证据。当时渔民拾得日轮遗弃的破网一具，但亦不足以作为证据。外交部对此颇感为难，遂指令山东特派交涉员就地继续交涉。(33)
    同时，外交部就侵渔案向日方提出交涉。《申报》报道：“关于日本渔船侵入我国领海私捕鲜鱼一案，现经外交部向驻京日使严重交涉，并调查我国渤海、黄海等处，被日本渔船侵入捕鱼所受之损失，总数为六十七万二千元，特开清单，于昨(二十三——原注)日以第二百七十四号训令驻日代办张元节，饬其向日政府提出交涉，要求赔偿。”(34)不过，外交部亦意识到，单纯的文书往来不能解决问题。外交部认为：“欲谋根本整顿，宜先在鱼汛时期派舰防范及将我国海界从速勘定，绘制详图，以免如上年五月间日船侵入渤海湾捕鱼一案，因公海、领海之分，徒滋争执。”因此，外交部函请农商部、山东省长、海军部统筹办理，“从速勘办海界及严定派舰防护渔场章程，以保渔业而杜纷扰”。(35)农商部坚持认为，解决日船越界捕鱼，其关键在先勘定公海、领海界线，因而函催海军部核办。(36)同时，农商部亦制定渔业条例，“业经本部呈请执政咨交临时参政院查照议决在案”。(37)1926年9月14日北京政府制定公布“渔业条例”，共39条，其第1条明确规定：“非中华民国人民不得在中华民国领海内采捕水产动植物及依本条例取得关于渔业之权利。”为了保护渔业，渔业条例第37条规定：“关于沿海渔业及汽船渔业，因保护、约束及执行第二十七条之规定有必要时，水上警察厅及海军驻巡各舰有协同互助之责。”(38)但是，领海界线如何划分不是渔业法令能够解决的，海军部一直没有明确勘划海界(39)，因此渔业法令不可能从根本上解决问题，中日渔业纠纷亦一直存在。
    三、海军护渔政策及其效果
    在防止外轮侵渔的措施中，巡防也许是最直接的办法。1924年渤海舰队派海军舰艇捕获侵渔日轮的事件，在中国护渔史上具有重要意义，反映了这一时期护渔意识的增强。民国时期渔业专家陆养浩对该行为给予评论说：“制止侵渔未有结果，不过中国已具有制止侵渔的意识了。”(40)当然，渤海舰队的行为并非常规制度。为了使海军护渔成为常态，外交部、农商部一再函请海军部制定办法。各界人士亦“纷纷呈请北京政府，保卫海权”。北京政府除令沿海各省长官防范制止外入侵渔外，并令海军部驻沪保卫各省渔业事务处处长朱礼琦“整顿筹防，以重海权”。(41)在这种背景下，海军护渔制度正式出台。《申报》报道了海军与地方渔业团联合巡防的办法。该办法由外、海、农三部协同商定，包括两项内容：“(一)由海军部通饬渤海、第一、第二、练习四舰队及海岸巡防处抽编舰艇，并将海岸划界，分为四段，以便巡缉。第一段自奉天、锦州至烟台，第二段自烟台至扬子江口，第三段自海门至厦门，第四段自厦门至广州湾，并拟先兴办第一、第二、第三段，第四段则拟从缓办理，每段拟抽调军舰二只，及敷设武装之巡枪三支至五支，担任巡缉之责。(二)由农、海两部通饬各省沿海渔区兴办渔业团，由渔民集资购置巡船军械，按汛期出巡沿海，与海军联络保护渔业。”(42)海军护渔并非驱逐了事，而是采取拘捕的办法。海岸巡防处苏浙闽三省交涉员称，“外国船只在我国领海捕鱼，得将现行犯逮捕拘禁，奉令办理”。(43)
    在海军护渔政策出台后，一些侵渔行为得到了制止。如1926年龙口发现日渔船侵渔，“日前忽有日本渔船十余艘，从大连开出，直至龙口相近沿海停泊”，中国渔船报告海军，“该军舰当即循途跟追，捕获日本渔船两艘”，逃回日本的渔船亦报告日本海军，日本海军从佐世保海军港派出军舰两艘搜查中国军舰及捕获的日渔船，但未获。日本海军省转由外务省电令青岛日总领事向当局提出交涉，要求释放。(44)日本外务省亦训令驻华公使提出抗议。中国外交部对于日方的侵渔亦予抗议，照会日使称：“龙口海面日渔船捕鱼，实为违约，务请转饬立予退出中国领海。”(45)从中国海军当局的表现及事后日方的反应来看，此种护渔措施还是有一定实际效果的。又如，日本渔轮在青岛的侵渔亦因此而得到某种程度上的遏制。日本渔船自1913年侵入胶澳海域，此后一直以青岛为基地四处侵渔。“齐鲁沿海，本系我国产鱼富区，而青区沿海尤有多量之产额，因我国渔民墨守旧法，不求新知，致大好海利，为外人攫占，民三日军据青，该国渔民随之而来，侵越获取，无从取缔。至民十六，渤海舰队来青驻防，始有保护渔业之举，维持海权，划分黄渤海之间为四区，即沧洲岛以南至海州附近为第一区，沧洲岛以北至成山头一带为第二区，成山头至黄县招远交界处为第三区，黄招两县交界处至大沽河以北之附近海面为第四区，分区派军舰保护，当渔汛之际，除保护渔业治安外，并取缔汽船强买，及外籍渔船入领海捕鱼，尚能实力干涉。日人越海捕鱼之风，为之少[稍]杀。近冀鲁海洋渔业管理局在青成立办事处，租轮船二艘，从事保护，将来我国渔业，当可逐渐发达也”。(46)
    当然，由于种种原因，在开始之时，海军巡防效果仍欠理想。
    首先，限于实力，巡防未能周全，一些重点渔场都未能得到有效保护。1925年当日轮侵捕扬子江口时，海州渔业试验场场长王文泰对于政府派舰护渔政策的效果就表示怀疑，“是历来当局虽称派舰巡护，而于扼要地点，并未注意，以致日舰横行，如入无人之境”。他因此请求海军巡护须择产鱼最盛、渔船最密集区域“认真常川巡逻”。上海总商会亦呼吁海军当局要认真巡防花鸟山这样的著名渔场。1926年4月，上海总商会致电海岸巡防处，“现届江浙洋渔汛之时，饬令苏浙闽海防分处派舰游弋，并训示临时检查及处置外船办法”。(47)海岸巡防处接到总商会函后，表示海防处看到报载日船越界捕鱼的消息后，已“迭经饬属在中国领海派艇梭巡”。(48)同时，海防处要求中国渔轮密切配合，并告知如何查办日轮侵渔。关于花鸟山渔场，海防处表示随时可以查处。“查本处在沿海要地，均置设无线电台。花鸟山与嵊山咫尺，已设有此种电台，可通吴淞本处。现花鸟山渔汛瞬届，如有外船在本国领海以内捕鱼，可由渔轮赴本处电台报告。一面由渔轮派人询明外船船东、船长姓名，告以该船所在地系何经纬度，乃本国领海，一面抄录其船书，察视其渔具，并将该船连同近处岛屿摄影，具此手续执行，方有根据”。(49)
    其次，巡防的区域亦成为问题。民国北京政府一直纠结于领海与公海问题，对于本国领海亦未明确划定界线。海军部坚持海界委员会决议，在实际巡防中遵从三海里规则。与领海界线有关的渔业界线，民国北京政府亦没有明确划定。海岸巡防处在实际中以领海三海里规则作为捕鱼界线。“近因日轮越界捕鱼，经海岸巡防处函致江浙闽各交涉署，声明民国十年由外、海各部汇订领海线，以为捕鱼之标准”。(50)这样，即使明确划定了领海界线，亦无法保证日轮不到中国近海捕鱼，妨害中国渔业发展。这遭到了渔业界人士的反对。“为制止日本侵我渔权，我渔业界(上海江浙渔会——原注)早在20年代就提出合理主张，认为民国10年(1921年——原注)外交、海军各部会订的领海线作为捕鱼的标准是不正确的：以各岛潮落处起向外3海里为界线，线内为领海，线外为公海，则中国沿海最近的渔场已为他人所公有，对外则放弃海权，对内则束缚自己渔民”。(51)江浙渔会会长邬振罄在致上海总商会的函件中指出：领海应划分捕鱼区域与禁渔区域，“查欧美暨日本、台湾，对于领海之内，均有捕鱼区域，及禁渔区域之分别。凡属普通民船采捕之地，绝对不许渔轮机船羼入其间，所以维持沿海渔民之生计也。即近如台湾而言，所订渔轮及机船禁捕区域之起点，概以沿海岛屿及灯塔向外量起，自十海里至六十海里不等，平均计算，约离岛屿三十五海里。此虽为其保护帆船取缔机轮起见，而所定领海区域，断不至于三英里可知。若我国则渔轮捕鱼，向无取缔。为今之计，亟应审察沿海状况，参酌日本及台湾所订渔轮机船等之禁止范围，自行限制。如此则日轮无由侵捕，而国内渔轮亦不致妨及小民生计，实为维持我国渔业唯一要着也。唯禁渔区域起点之规定，他省暂置不论，即就江浙现状而观，至少须从沿海岛屿向外三十海里起点。缘江浙沿海在东经一百二十三度以西，水深均仅二三十寻，水量如此，适于帆船捕鱼，不适于轮船捕鱼。夫以轮船采捕之地点，既须在三十海里以外，则领海区域，不能自缩其范围，可想而知。”邬振罄对海军坚持三英里规则颇为不满：“分观巡防处声明之所定领海，仅以各岛潮落算起，向外三英里为界线，三英里以内谓之领海，三英里以外谓之公海。夫公海者我与人共之者也，则此次日轮捕鱼，按其区域，当然在于公海，又何必奔走呼号，指为越界捕鱼乎？要知我政府所定领海，实根据于国际法规。按此书为英国法家卢麟斯时所著译，至(此处断句似应为“著，译至”——笔者注)中国乃其一千九百十年付印之书。所据领海理由，以炮弹力能及至三英里为之标准。作者声明，以后炮射渐远，三英里之说亦当随时势为转移，故现在欧美学者已认卢氏此说为过去之陈言，不适于用。况东方有东方之形势，国际情形，不能专步他人之后。欧洲海峡毗连，容或有适于三英里之说。若我国与日本距离之远，号称四百海里以上。就两国现势而言，即以百海里为日之领海，以百海里为我之领海，其余划为公海，世界亦谁得议其非。顾兹事体大，非个人所敢主张，第恐果如三英里之言，则我国最近渔场，已为他人所公有，对外则放弃海权，对内则束缚渔界。”邬振罄最后呼吁政府应与渔业界进行商量，把领海界线“重新修正”。(52)
    批评三海里领界办法者并非邬振罄一人而已。例如当时有人评论台湾总督府禁渔令时亦谈及要打破三海里领界观点。1926年3月5日，台湾总督府宣布渔轮及手操网机船等之禁渔区域。关于台湾海峡各地之向外起算诸点，竟有逾越四十至五十海里以上者。例如，“自白沙岬灯台向西北四十海里”禁止捕鱼。“此处为福建与台湾之咽喉，海峡宽仅五十余海里”。这明显是企图把渔轮赶到福建沿海。当时有人发表评论指出：“今其所订禁渔区域之起算诸点，悍然不顾国际，侵占逾半。将来日本渔轮及手操网机船既不能在其禁渔区域捕鱼，结果惟有全在我国沿海侵占。其居心实有不能忽视者。而我政府反自束缚，甘以三海里为领界，务望国人群起觉悟，打破三海里领界之谬说，是为至要。”(53)
    针对渔业界的质疑，海军方面亦作了一定回应，但在实际上仍采取模糊政策。海岸巡防处处长许继祥针对记者有关“领海界线三海里之规定，闻系根据数十年前炮力射远之程度而定，现时炮力增展，何以不议扩充”的质疑，声称：“三海里为界，系万国共遵，此事须征万国同意。”同时，又表示渔业界线与领海界线有一定区别。有记者问：“渔界是否照领海界线范围？”许继祥回答：“领海界线乃国际间相对之事，渔界事属内政，各国多有另定较大之范围。”至于渔界如何划定，方可公允，许继祥表示：“扩充海界，为保自国之良善秩序及税课者，此为行政上之任务，尽可扩充，若专为主张权利，作无例案之扩充，则为强权之事矣。本国渔界范围，尚未划定，但此不属海军军政。”(54)事实上，当时海军巡防一直是以三海里作为巡防范围。民国北京政府并未采纳渔业界的意见。