四、民国北京政府时期未能制止日人侵渔的原因
    尽管民国时期北京政府和社会各界对日轮侵渔有了一定的认识，并为制止日轮侵渔采取了一些措施，有的措施在某种程度上也产生了一定作用，例如海军护渔政策在局部范围有一定效果。但总体而言，此时期未能有效制止日人侵渔，日人侵渔现象并未遏制，反而日益加剧。“民国十七年以后，日渔轮侵渔益加猖獗，中国渔业感受的压迫越加沉重，开始向政府吁请制止日人侵渔”。(55)20世纪20年代后，从北至南，日轮频现于中国沿海各处渔场，并就近上岸倾销鱼类，形成多个侵渔基地。造成这种局面的原因颇多，至少有以下几个方面：
    第一，国势衰弱是不能彻底解决日人侵渔问题的根本原因。此时的日本是侵略成性的帝国主义国家，中国则是备受侵略的半殖民地半封建国家。面对日本的侵略，虚弱的中国政府无力对付。民国北京政府在处理日轮侵渔问题时感到颇为困难。当时，外交部也意识到单纯的外交抗议不起作用。正如有人在评价南京国民政府解决制止日轮侵渔问题时指出：“抗议交涉等等名词，由一个没有实力的国家来引用，其效力是等于一张废纸。”(56)较之南京国民政府，民国北京政府实力更弱，运用这种方式更成问题。在国势悬殊之下，日本渔轮在其政府武力保护之下，横冲直撞，进出中国渔场如入无人之境。一旦发生纠纷，日本驻华公使、领事均出面排解，甚至向中方施加压力。而中方提出抗议，日方并不理会。之所以如此，真正的原因就在于国家实力悬殊。
    第二，中国受不平等条约束缚，无法阻止日轮出入中国沿海。不平等条约本来只给予外国商轮自由出入中国通商口岸的特权，而渔轮属于特殊船只，不应享受这种特权，但日人常常故意混淆二者区别，其渔船公然出入中国港口。中方多次指责日方渔船侵渔有违条约，而日方并不理会，其渔轮逐渐相沿成习，遂成既得利益。此外，日人侵渔基地的逐渐形成，均与不平等条约有关。例如，日本侵渔渤海湾及东北海域是以旅大租借地为中心，侵捕渤海湾山东沿海及江苏海州一带是以胶州湾租借地为中心，侵渔江浙沿海以上海通商口岸为基地，侵渔闽粤沿海则以台湾为基地，侵渔华南沿海则以香港为基地。这些基地莫不是不平等条约的恶果。废除不平等条约才能取消这些基地，而民国北京政府无力解决这个问题。
    第三，中国政局不利于抵制日人侵渔。民国北京政府时期，尤其是袁世凯死后，中国政治分裂，南北对峙，军阀割据，对外难以形成合力，无形之中影响对外交涉。混乱的中国政局之下，护渔问题亦被置于不重要的地位。日人侵渔多有武装护卫，如“日人在江浙沿海方面捕鱼，公然有武装保护情事”。(57)在这种情况下，护渔力量就显得很重要了。但是，此时中国护渔力量很弱。民国北京政府不重视海军建设，海军力量弱小，舰船破旧，且受军阀政治影响，四分五裂，依附于不同政治势力。这种情形一直延续至南京国民政府统治前期。海军将领陈绍宽曾指出：“窃查我国海军自民六分裂以来，迄今十余年载，间又分为南北中三部分。统计此三部分之海军，尚不及英美海军数十分之一，而彼此各树一方，机关重复，不独与政府之体统攸关，且军需虚耗，于国家经济上亦有影响。方今国难当前，举国一致对外，政府正力谋全国军政之统一，惟南北海军因与当地军政长官自相联络，饷糈不由政府发给，以致情形隔阂，未能听命于中央。”(58)这些依附于不同势力的海军舰艇主要充当内战的工具，而将维护海权置于一边。
    海军舰艇是否用于护渔，取决于掌握海军力量的实权者。以青岛为例，1922年中国收回青岛，驻青岛的海军随着军阀争夺而多次易主，根本不考虑维护海权问题。1924年背叛孙中山的温树德率领“海圻”等6舰投靠吴佩孚，在青岛组建渤海舰队。第二次奉直战争后，这支舰队转由山东军阀张宗昌和奉系军阀张作霖控制。张作霖控制北京政府后，命令东北海军舰队司令沈鸿烈率领海防舰队驻防青岛，与渤海舰队合编为东北渤海舰队。此后，沈鸿烈才利用此舰队保护渔业。“至民十六，渤海舰队来青驻防，始有保护渔业之举”。(59)日本侵渔的另一个重灾区是江浙沿海。1926年江浙两省商议护渔，需取得五省联军总司令孙传芳同意，由其函请海军总司令派舰巡护。(60)即使派有海军舰艇，其巡护效果亦不甚佳。前文提到海州渔业试验场场长王文泰就指出军舰巡护不周，致使日轮如入无人之境。海军方面派出的巡护军舰多为小舰，力量有限。如，1926年日渔轮侵捕龙口被发现，中国海军派出军舰捕获日轮两艘，其余渔轮则逃离回国，报告给其海军，日海军从佐世保海军港立即派出军舰两艘，向龙口及沿海一带搜查中国海军及所捕两艘日渔船，但未搜查到，原因不是中国军舰速度快，而是军舰太小，不过一百多吨，日舰不能迫近沿海浅水地带仔细查视。(61)这则消息从一个侧面反映出中国护渔海军力量不强，而中国海军力量的弱小与军阀政治有关。
    第四，这一时期制止日人侵渔政策不成熟。在制止日人侵渔问题上，民国北京政府的处置措施多是被动应付。中央政府只是把日人在各地的侵渔事件当做单纯的个案处理，而没有从全局的观念出发，制定整套处置政策。山东、江苏、浙江等地发生侵渔事件，即由当地交涉员分别与日本领事交涉，交涉不果，转由外交部抗议，抗议无效则无可奈何。后来中央政府亦意识到这种单一方式的弊病，遂由外交、农商、海军等相关各部商讨制止日轮侵渔措施，但有关各部意见不一，没有制定出标本兼治的措施。划定海界与渔业界线，加强巡护，发展本国渔业，禁止外国渔轮进出本国港口，抵制外鱼倾销，是制止外人侵渔不可缺少的措施。可是，民国北京政府在这几个方面都存在问题。划定海界与渔业界线方面，外交部、农商部倒是意识到了其重要性，希望以划定海界作为治本之策，但海军部认为制定渔业法令更重要。直至民国北京政府垮台，海界划定工作都未有结果。海军部一直以三海里作为领海界线，而此线又未明确勘定，致使日方侵入中国领海仍狡称在公海捕鱼。而且，即使划定领海界线，也不等于划定渔业界线，渔业界线应远在领海界线之外，但海军部坚持领海界线就是渔业界线，这无形之中等于承认日轮在中国近海捕鱼的合法性。
    日人赴中国沿海侵捕，其原因之一就是中国沿海渔业资源丰富，而中国旧式渔业无力开发这些资源，遂引起日人觊觎，故而，发展本国渔业是抵制外人侵渔的根本途径。当时即有人指出了这一点：“窃以中国沿海数千里，气候温和，港湾出入，诚为亚东第一良好渔场，而渔民不自振作，上之人又不知提倡保护，遂使天然美利，坐付东流，无怪乎国日患贫，而外人之侵夺我渔权者骎骎乎反客为主也。查林业矿业皆为致富之源，我国试办，均有成效，何独至渔业，毫无进步，推其原因，由于渔民无知识，无秩序，无团体，无资本，奄奄坐废，如病待医。若不急起而扶植之，不但远海渔业无望发展，恐近海亦不可保也。”(62)但是，民国北京政府没有制定振兴全国渔业的办法。然而，江浙等一些地方政府和社会团体却提出了振兴渔业的计划。例如，江苏省实业厅长徐兰墅在农商部和江苏省长指令下，提出整理海权办法，“如鼓励渔民，创设渔会，以图团结势力；劝令购置渔轮，从事海岸渔业；整顿地方水警，以便与军舰海轮联络巡护；编号注册，渔场设立标识各项，洵为先其所急，而建造新式渔轮，以冀挽救沿海渔业，尤为切要之图。”不过，这些措施均需要经费，而当时军阀根本不愿意投入。徐兰墅指出：“至官款置办渔轮，现当库款空虚，自难办到”。(63)振兴渔业自是空话。
    制止日人侵渔的办法之一，就是禁止其渔轮驶入中国港口，抵制其倾销鲜鱼，使其无利可图，但当时海关由洋人客卿掌握，根本不能禁止外国渔轮进出。日本渔轮在中国沿海捕鱼往往都是上岸倾销，因此，禁售外轮捕获的鲜鱼就成为抵制侵渔的重要措施。而为顾及外交，中央政府又不能出面明令禁售外鱼，只能由地方政府、商界、渔业界自觉抵制，这势必影响效果。例如，当前述“大顺”、“天理”两日轮侵捕鱼类运沪销售时，江浙渔业界极为恐慌，曾谋设法抵制。(64)在上海总商会等呼吁下，江苏省政府要求海关“将私贩外轮侵捕鱼类奸商严行查禁”。上海总商会亦致函渔业敦和公所，“请其邀集同业，申明约束”。禁售日鱼一时成为抵制侵渔的希望。但除渔业敦和公所外，还有一些鱼行不受约束，常常“见利忘义”，因此，“本年以来，日轮已两次来沪求售，闻均如愿以偿”。(65)1926年3月，又到有“鹤丸”、“洋产丸”渔轮二艘停泊江海南关，“觅主求售”。(66)上海总商会再次致电渔业公所，要求不售此等日鱼。(67)可是，日鱼价格低廉，奸商暗中售卖无法避免。在禁售一年后，上海总商会亦认为“欲仅持此不售一着为抵制越界采捕之谋，实属劳而寡效”。(68)
    总之，由于国势衰弱、政局混乱、渔业落后、护渔政策不善，乃至国内奸商暗中破坏等诸多原因的存在，民国北京政府未能有效解决日人侵渔问题，日人侵渔有愈演愈烈之势。这成为民国北京政府留给后继者的一道难题。当然，北京政府护渔政策虽然效果不佳，但其经验教训为随后南京国民政府制止日人侵渔政策的出台提供了借鉴，如1931年南京国民政府正式颁布三海里领海法令即与此有关。